五 国家—社会关系新体制及其建构

随着《慈善法》的施行和慈善组织的发展，一个建立在信息公开、社会监督和慈善大数据基础上，依托互联网平台形成的国家—社会关系新体制将逐渐落地，其特征可概括为“政府管控平台，平台面对组织，社会全面监督，组织依法活动”。尽管从旧体制到新体制之间不可避免地将会出现一个过渡体制，但在合法主流化和公益价值主流化两种力量的推动下，新体制终将落地，并将带动整个社会体制的全面改革。

（一）国家—社会关系新体制

改革开放以来很长一段时间内，中国基本处于“强国家、弱社会”的格局。一方面，市场化进程虽然促进了经济发展，但也加快了不同阶层的利益分化，政府向市场和社会的不断放权更是慢慢扩展了社会的空间，传统的单位制已经越来越不适应人民利益表达的需要，一个原本被国家完全吸纳的社会开始逐渐脱离出来，形成了国家社会二分的雏形。但另一方面，由于各种社会力量刚刚起步，与渐进改革的全能主义国家相比仍处于弱势地位，国家对社会的控制和渗透无孔不入，社会对国家的制约能力依然有限。国内学者也对这一阶段国家与社会的关系做了大量优质的研究，除了借鉴如公民社会与法团主义这样的海外框架以外，“行政吸纳社会”“分类控制”等大量具有本土色彩的框架也开始出现。这些研究在承认国家作为具体制度塑造者和行动者对于NGO行为的决定性影响的前提下，也强调具体情境下NGO的自主性和能动性。十八届三中全会后，随着全面深化改革的逐渐铺开，国家—社会关系也迎来了新的变化。经过近40年的发展，中国的社会组织无论在数量还是质量方面都有了明显的提升。随着简政放权和政府职能转移，社会的自主性空间不断增大，其参与公共治理的广度和深度均大大加强。除了通过政府购买服务提供一些公共物品外，更多的社会组织开始通过各种渠道积极参与政策的制定与监督，以“管理社会”为主导的传统统治思维也逐步向“多元主体，共同治理”的新思维方式转变。这一切都预示着国家—社会关系正从原先的“控制与被控制”关系向“协调与合作”的积极方向转变。

在这一背景下，《慈善法》的出台对国家—社会关系的转型毫无疑问有着重要的意义。《慈善法》虽然是国内第一部关于慈善事业的总体性法律，但其本身是一个完整的制度体系。该制度体系包括政府相关部门、慈善组织以及《慈善法》中提到的信息平台，基本勾勒了未来国家—社会关系新体制的构图，即一个建立在信息公开、社会监督和慈善大数据基础上，依托互联网平台形成的国家—社会新格局，这一意义远远超出了慈善领域本身（见图3），其特征可概括为“政府管控平台，平台面对组织，社会全面监督，组织依法活动”。

图3 建立在《慈善法》基础上的国家—社会新格局

1.政府管控平台

国家—社会关系中最大的一个改变在于政府的定位，在以往的国家—社会关系中，社会组织的行为基本直接受到政府的监督与控制，无论是法律的规定还是实际的运作，政府都是社会组织需要直接面对的主体。而在新体制中，政府的定位发生了重大转变，政府从“台前”退居到“幕后”，从原来社会组织的监督人变成了制度的供给者和法律的执行者，这种转变一方面使政府能够从烦琐的事务中抽身而出并将更多的精力投入到制度的建设与保障中，另一方面也有利于增强社会组织对自身角色责任的认识，强化其自主运作能力。而政府先前履行的监督职责将由新体制中的平台来代替。

同时，政府对平台的管控不是行政上的直接控制，相反是间接引导，从宏观层面扮演好制度供给者的角色。首先，政府需要从法律和政策层面界定清楚新体制中平台所扮演的角色和自身的职能；其次，政府也需要设立一些有效的考评机制进而对平台的行为进行规范，例如政府可以定期对相关的平台进行信用评级和打分并将其公布于社会，以促进平台健康发展进而使其发挥更大的作用；最后，政府在必要的时候也需要通过行政执法对平台的一些违规行为进行惩罚和纠正，例如平台恶意更改慈善组织上报信息的行为应该被严厉禁止。

2.平台面对组织

平台是监管慈善组织的主体，新的国家—社会格局基本以平台为中心展开，《慈善法》第八章明确强调“县级以上人民政府建立健全慈善信息统计和发布制度”，并且要求“慈善组织和慈善信托的受托人应当在规定的平台发布慈善信息，并对信息的真实性负责”。可以说，平台作为信息的收集点和发布点，在整个《慈善法》新体制中起着承上启下的关键性作用。根据《慈善法》规定，国务院和相关的民政部门会指定相应的慈善信息平台，而所有慈善组织只要将自己的相关信息上传至平台就意味着要对信息的真实性负责并接受平台的监管。平台的特点主要有以下三个方面。

一是灵活性。平台监管体制的优势首先体现在它是灵活的，政府不会直接通过行政手段来干预和管理平台的运作，相反，二者的关系更类似于“服务外包”这样较为灵活的形式。双方将根据合同所规定的内容承担并履行各自的权利和义务，民政部门根据法律法规设定平台应当履行的职能和要完成的任务，通过合同的形式将平台的建设、运营和管理交由第三方负责，并支付第三方一定的资金作为平台运作经费。一方面，平台运营方在法律法规允许的范围内，可以灵活使用各种手段去完成合同所规定的任务和要求。另一方面，政府相关部门依据合同对平台的运营进行监督和成果的验收。这种政府购买服务的形式很好地划清了政府与平台运营方之间的界限，有助于保障平台运营的自主性和灵活性，而不会使监管体制陷入僵化，从而实现政府职能的转变。

二是竞争性。平台的运作除了比较灵活之外，还具有竞争性的特点。平台的竞争性主要体现在两个方面，首先是民政部统一平台与指定平台之间的竞争，二者都要根据《慈善法》的规定公布慈善组织的相关信息，而在一些具体细节上诸如公布的频率、信息呈现的方式以及对公布信息的评估等问题，二者可以自行决定。这在某种程度上就形成了一种潜在的竞争格局。除了统一平台与指定平台之间存在竞争以外，不同的指定平台之间也存在竞争。通常来说，那些公信力高、信息量大、技术更新快、科技含量高的平台更容易受到慈善组织和公众的青睐，慈善组织和公众的青睐意味着平台的高点击率。为了获得更好的口碑和社会影响力，指定平台会努力提升自己的科技水平以满足公众对慈善组织信息更快、更准确、更新的要求。

三是共享性。慈善平台建立的背后依靠的是以大数据为基础的高科技。随着时间的推移和数据量的增加，平台会逐渐形成一个巨大的慈善大数据信息池。《慈善法》规定慈善组织必须将需要公布的信息在某个时间点发布出去，这些信息有些是节点性的、有些是流动性的、有些是即时性的、有些是不断更新的数据，这些信息进去以后，就形成了内容量不断增加、不断完善的大数据系统，将有助于实现信息的开放和共享。

3.社会全面监督

以大数据为基础的平台建设将有助于实现真正意义上的社会全面监督。随着各指定平台的运作，不同平台的优劣会逐渐显现，公众和慈善组织将通过自己的行为筛选出好的平台，整合并进而完善整个慈善组织的监管体制。无论是公众、新闻媒体还是其他慈善组织都可以通过大数据平台了解某个慈善组织在某一个时间点举办什么活动、有什么人参与。慈善大数据系统还可以与举报监督体制相结合，公众可以通过短信、微信等现代化的信息手段举报那些觉得有问题的慈善组织，而这些举报的内容和处理结果均可以以数据的形式存储在大数据的信息池中，以便有人需要查看时可以及时呈现。

4.组织依法活动

完善平台建设将有助于更好地规范慈善组织的行为。无论是全国性的或地方性的慈善组织都要按照要求在统一的平台上发布需要公开的信息，这在很大程度上有助于完善整个慈善体系，不仅消除了公众与慈善组织之间的信息不对称，增强社会对慈善组织的信任，而且还可以通过平台统一对社会组织行为进行规范。对于那些不能遵守《慈善法》规定进行信息公开的组织，平台会对其行为进行记录并交由相关政府部门对其进行处罚，对于那些能够遵守法律法规及时进行信息公开的慈善组织，平台也会根据他们的表现对其进行评价，这在实质上对慈善组织形成了一种约束和淘汰机制，将有助于慈善组织的能力建设与提升。

综合以上四个方面，本文大致勾勒出《慈善法》出台后基于大数据技术形成的以平台为核心的国家—社会新格局。在这一新格局中，行动者从传统的政府与社会组织两大主体变为了政府、平台、社会组织三个主体。这种新型的国家—社会关系摆脱了传统国家—社会二分的实践形态，依托于互联网大数据的优势，将平台推到了监管社会组织的前台，而政府则巧妙地隐藏在平台的幕后，成为制度的供给者和法律的执行者。这种新型的国家—社会格局不仅改变了以往政府的角色，促使其职能的转变，更从制度上规范了社会组织的行为，将社会组织的发展纳入了法治化轨道。

（二）从旧体制到新体制的过渡

《慈善法》出台后，中国社会将逐步经历从旧体制到过渡体制最终到新体制的一个渐进的变革过程，这一过程的一个显著特征就是慈善组织的地位逐渐凸显。以双重管理体制为核心的旧体制主要包括传统的社会团体、基金会以及民办非企业，这一体制以强调国家对社会的控制为主，极不利于社会组织的发展和现代治理体系的建设。

而在过渡体制中，除了其他社会组织之外，将出现旧慈善组织与新慈善组织并存的局面，旧慈善组织与新慈善组织的一个显著区别就在于组织合法性的来源不同，旧慈善组织的合法性主要依靠以双重管理体制为核心的隶属关系以及相关的权力关系，而新慈善组织的合法性则来源于法律的认定以及社会的评估。随着相关制度的逐渐完善，旧慈善组织将逐渐被新慈善组织所取代。

在最终的新体制中，将形成以慈善组织为核心，其他社会组织为重要力量的社会组织新业态，在这一新体制中，慈善组织将承担慈善资源的分配工作，而其他社会组织将依据各自的活动领域履行自身的职能。

（三）推进新体制建构的两种力量

在旧体制向新体制的过渡转型中，将有两种力量在这一过程中发挥关键的推动作用。

第一是合法主流化。随着《慈善法》及相关制度规范的逐渐完善，原先以行政权力、隶属关系为主的合法化模式将逐渐被法律认定和社会认可的合法性模式所取代。越来越多的具有官方背景的社会组织和慈善组织将接受平台和社会的全面监管，行政力量将逐渐退出社会组织的管理和运作。

第二是公益价值主流化。在体制的转型中，随着过渡体制中新慈善组织的兴起，以公益精神和志愿精神为主的公益价值将逐渐成为社会价值的主流，而这一趋势会反过来助力慈善组织和慈善活动的发展，同时推动那些旧慈善组织和社会组织向公众所期待的方向转变，逐渐形成以慈善组织为核心的新体制。

（四）体制改革新方向

新体制变革的核心在于慈善组织的发展，随着《慈善法》的实施和政社分开改革的不断推进，除了新涌现的慈善组织外，国家应重点对体制内部的事业单位、人民团体和其他社会组织进行改革。事业单位和人民团体作为与体制紧密相连的部分，其本身拥有大量的行政资源和社会关系，因此是可以成为致力于慈善的重要潜在主体。因此未来应当加快推进事业单位、人民团体和其他社会组织相关领域的改革，引导它们向慈善组织转变和发展，建构出未来新体制中的核心力量。

总之，一个建立在信息公开、社会监督和慈善大数据基础上，依托互联网平台形成的国家—社会关系新体制将逐渐落地，其特征可概括为“政府管控平台，平台面对组织，社会全面监督，组织依法活动”。一个以公益慈善和社会价值为主流、社会组织与政府及市场协同发展的国家—社会关系新格局将越来越清晰地呈现出来。

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[1] 王名，清华大学公共管理学院教授，清华大学公益慈善研究院院长。

[2] 孙炳耀：《中国社会团体官民二重性问题》，《中国社会科学季刊》（香港）1994年第6期；康晓光：《转型时期的中国社团》，《中国社会科学季刊》（香港）1999年第28期。

[3] 高丙中：《社会团体的合法性问题》，《中国社会科学》2000年第2期。

[4] 贾西津：《中国公民社会发育的三条路径》，《中国行政管理》2003年第3期。

[5] Kang Xiaoguang，Han Heng，“Government Absorbing Society：A Further Probe into the State-Society Relationship in Chinese Mainland.” Social Sciences in China（2007）：116-128.

[6] Lin Shangli，“Two Modes of Social Construction：the CPC and the NGOs，” Social Sciences in China（2007）：129-136.

[7] 这样划分的根据如下：1988年以前没有建立统一的登记管理制度。1988年虽已开始登记注册，但数据显示的前四年（1988～1992年）期间的数量从4446家增长到15.45万家，增长了33.75倍，显然不具有统计上的可比性。2002年开始区分三种类型的民间组织，各级民政部门的统计体系逐步建立起来。2008年汶川地震以来各类社会组织全面蓬勃发展，相应的统计和分类体系也日趋健全。

[8] 据报道，1987年底，中国科协下属的全国性学会达146家、分科学会1555家、乡镇科普协会46569家。到1992年，全国各地由农民自发组成的农民专业技术研究会已达12万家。转引自王名主编《中国民间组织30年——走向公民社会》，北京：社会科学文献出版社，2008，第13～14页。

[9] 杨团主编的“慈善蓝皮书”，《中国慈善发展报告（2015）》《中国慈善发展报告（2016）》《中国慈善发展报告（2017）》，北京：社会科学文献出版社。

[10] 中国社会组织网：http：//www.chinanpo.gov.cn/index.html，最后访问日期：2018年1月23日。

[11] 翟雁、辛华、宋煜：《2016年中国志愿服务发展指数报告》，载杨团主编《中国慈善发展报告（2017）》，北京：社会科学文献出版社，2017，第75～122页。

[12] 民政部网站：http：//www.mca.gov.cn/，最后访问日期：2018年1月23日。