二 40年来中国政府与社会组织关系的特征分析

（一）分类管理

当代中国政府与社会组织的关系较其他国家更为复杂。纵观历史可见，分类管理是政府与社会组织关系的一个显著特征。在中国，不同类型的社会组织与政府关系模式并不完全一样。从政府与社会组织关系的角度看，如果按照生长路径和组织功能划分，可以将中国的社会组织区分为自上而下的官办社会组织和自下而上的民间社会组织、服务型社会组织与倡导型社会组织。

第一，自上而下的官办社会组织和自下而上的民间社会组织与政府关系的不同模式。在中国，社会组织的成立和发展存在自上而下和自下而上两条不同的路径，因此产生了这两类社会组织的划分。这两类组织在生长路径、生存方式、组织形态等方面都存在很大差异，它们与政府之间的关系更是二者区别的关键所在。自上而下的官办社会组织与政府的关系，其依附性特征更为明显，而自下而上的民间社会组织与政府的关系的自主性特征更显著。

从政府角度看，政府在选择合作伙伴方面具有多种选择，使政府与不同类型的社会组织关系出现了选择性差异，形成了庇护与疏远的区别。政府对社会组织的资源需求主要为服务供应、信息传递、公众支持等，政府在获取这些资源方面有较大的选择性，政府可以从体制内的事业单位、政府指导的自治组织（居民委员会、村民委员会）以及自上而下的社会组织和自下而上的社会组织之中选择合作伙伴。比较而言，成立官办社会组织的目的就是为了弥补政府的不足，因此，自上而下的社会组织天然地成为政府资源交换或合作的对象，政府显然会更多地选择官办社会组织，为其提供庇护。而在中国，由于现代社会组织起步晚，人们对社会组织的认识还存在一些局限性，再加上自下而上的社会组织的“政治敏感性”，甚至一些人将“非政府组织”视为反政府组织，因此，政府选择与自下而上的社会组织进行资源交换或合作的动力不足、合作的机会较少。

从社会组织角度看，自上而下的社会组织和自下而上的社会组织在获得资源的途径方面具有结构性的差异，二者与政府之间的关系也显现出结构性的差异，形成了依附与分离的区别。官办社会组织是政府自上而下发展起来的，部分或全部行使着原由党政机构承担的职能，官办社会组织发展中需要的资金、正当性、活动许可、办公条件、媒介支持主要由政府部门提供。例如，通过业务主管部门获得合法性和垄断地位，政府通过法律的形式规定双重管理体制和禁止在同一行政区域内设立业务范围相同或者相似的社会组织。从政府获得财政和税收等方面的优惠政策，例如通过财政部、国家税务总局下发通知，中华慈善总会等慈善机构享受全额免税优惠待遇，其他中小型慈善机构可享受部分税收优惠或不具备税收优惠资格。政府的部分独占资源具有不可替代性，因此，官办社会组织会依附于政府，并从政府获得资源以取得发展，而其自主发展的动力不足，与政府的依附关系较强。民间社会组织是自下而上发展的，由于法规政策限制，其成立之初发展所需的关键性资源如正当性、活动许可、资金等都难以从政府获得，只能主要依靠个人、境外、社会获得，因此其对精英、境外资金等的依赖较强，但对政府的依赖较小，与政府相对分离，自主性较强。

第二，服务型和倡导型社会组织与政府的不同关系。政府与社会组织关系的分类管理特征还体现在政府与不同功能类型的社会组织的关系不同。按照社会组织的功能，可以将社会组织分为服务型社会组织与倡导型社会组织。服务型社会组织主要针对政府公共产品提供不足的状况，直接为社会提供养老、助残、扶贫、社工、志愿者、社会组织支持等社会服务。倡导型社会组织则主要针对公共政策和社会现状，以捍卫和促进某一目标，通过游说、宣传、活动等形式动员大众的意识和接受，其主要功能是动员大众、影响政策等。政府与服务型社会组织的关系以合作为主，而政府与倡导型社会组织的关系以控制为主。

康晓光、韩恒在对中国八类社会组织进行典型调查的基础上，提出政府根据社会组织的挑战能力和提供的公共物品，对不同的社会组织采取不同的控制策略。对于宗教组织，政府限制发展；对于草根社会组织和非正式组织，政府不加干预；对于政治反动组织，政府的策略是禁止和取缔。在此基础上，对提供政府急需的公共物品的社会组织，政府会鼓励和支持，对提供政府不急需的公共物品的社会组织政府或控制或放任。^[15]因此，倡导类、维权类社会组织较难登记注册获得法律合法性和优惠政策，服务型的社会组织在登记注册方面的管制相对宽松。近年来，随着政府转型，其对社会组织的培育也是在分类的基础上进行选择性扶持，以社区组织、慈善服务等领域为培育重点，以孵化培育和政府购买社会组织服务为主要扶持手段，对于服务型社会组织给予注册、资金、服务购买、政策扶持等方便，与之形成合作关系，对倡导型社会组织的扶持政策不明，合作较少。^[16]

（二）放管交替

放管交替发展也是政府和社会组织关系历史发展中的一个突出特征。改革开放40年的过程，是不断减少政府对微观领域直接干预，并加强对市场和社会行为合规性监管的过程。在这一大背景下，政府对社会组织的管理总体上呈现出放松管制的趋势，但不同阶段的特征不同，时而以放松管制为主，时而以加强监管为主。

社会组织管理体制改革是社会体制改革的重要内容，与政府行政体制改革共同构成全面深化改革的重要组成部分。在社会组织管理领域，放管结合也始终是中国政社关系调整的关键性因素。根据袁瑞军的研究，1990年以来的民间组织发展呈现两起两落的状况，每次下落都伴随清理整顿工作的开展。例如，1990年6月到1991年12月政府开展了一次全国范围民间组织的清理整顿工作。1992年，邓小平发表了“南方讲话”之后，民间组织有一个短暂的快速发展期，很快陷入失控局面。1996年，中共中央办公厅和国务院办公厅下发了《关于加强社会团体和民办非企业单位管理工作的通知》（中办发〔1996〕22号），22号文件精神就是“严格把关、从严审批”，强化业务主管单位的领导责任制。民政部于1996年6月到1997年底对社会团体开展了第二次清理整顿。2000年，民政部又开始了第三次清理整顿工作，主要是小范围对气功类社团的专项清理。^[17]

2004年之后一段时期，政府对社会组织的管理开始以培育扶持为主线。民政部在2005年12月出台的《关于促进慈善类民间组织发展的通知》中首次提出对部分社会组织实施备案制，通过放松准入条件，推动慈善类社会组织的发展，这一模式后来在基层社区社会组织的管理中得到扩展。党的十八大确立了加快形成现代社会组织体制的目标后，政府陆续推出了放开四类社会组织直接登记、降低注册门槛、行业协会商会与行政机关脱钩等政策，“放松控制”逐渐成为社会组织管理体制改革的主旋律。^[18]政府取消了社会团体筹备成立的审批，社会团体分支机构、代表机构的设立登记、变更登记和注销登记，基金会分支机构、代表机构的设立登记、变更登记和注销登记，全国性社会团体会费标准备案要求，等等。2015年以来，全国性行业协会商会参加三批脱钩试点的共438个，已完成全部改革任务的近60%。地方参加第一批脱钩试点的1308个省级行业协会商会已基本完成脱钩任务，第二批3094个脱钩试点工作正在稳步推进。^[19]

2016年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于改革社会组织管理制度促进社会组织健康有序发展的意见》，明确提出“坚持放管并重”的原则，处理好“放”和“管”的关系，既要简政放权，优化服务，积极培育扶持，又要加强事中、事后监管，促进社会组织健康有序发展，“两手抓、两手硬”。民政部门加强了对社会组织的年度检查、评估与制度建设工作；加强了对基金会的名称管理、信息公开、慈善募捐等行为的规范。^[20]持续曝光了13批1287个“离岸社团”“山寨社团”，行业协会商会涉企收费得到纠正和规范，一些社会组织违法行为受到严肃查处，社会组织行业生态环境得到有效净化。^[21]

（三）地方先试先行

在中国政府与社会组织关系的演变过程中，另外一个特点就是地方先行先试，一些社会改革的前沿阵地，其政府与社会组织关系率先出现变化。这其实既是中国改革开放的重要经验，也是改革策略在政社关系方面的应用。首先，中国政府通过设立试验区的方式进行社会组织管理体制改革的政策试点。民政部在海南、深圳、汕头、绵阳等省（市）设立民政工作改革创新综合观察点，通过签订部省（市）合作协议，允许地方先行先试，主要观察包含社会组织管理在内的民政工作改革和民政事业发展。随后，各个试点区域通过一系列改革措施取得点上突破。在先行先试过程中，各地探索改革社会组织登记管理体制，推进政府购买社会组织服务，培育发展公益服务类社会组织，加强对社会组织的监督管理，促进了社会组织自治功能的有效发挥。根据《广东省改革异地商会登记管理办法》，异地商会成立可直接向民政部门申请，原业务主管单位改为业务指导单位，简化公益服务类社会组织登记管理办法，公益服务类社会组织可直接向民政部门申请登记；推进政府向社会组织转移职能和购买服务试点，已经出台一些政策文件，实现了点上的突破。政府在政策、资源、网络等方面逐步减少对社会组织的限制、增加对社会组织的扶持，政府与社会组织的关系发生变化，在协作基础上的合作伙伴关系逐步建立。随后，在点上突破的基础上，这些地方的做法和经验逐步在全国推广。如广东率先实行的八类社会组织直接登记，有力地促进了政府与社会组织合作伙伴关系的发展，这一地方政策先行发挥了重要的启示和辐射作用，十八届三中全会关于“四类社会组织直接登记”的决定将这一经验以中央政策形式推向全国，为政府与社会组织关系的全面转变提供了保障。

（四）地区差异明显

政府与社会组织关系的另外一个特点是不同区域之间呈现出一定的差异。一方面，从发展程度来看，中国的中部、西部地区社会组织滞后于东部，内地滞后于沿海。一些东部发达沿海地区率先改革，政府对社会组织的扶持培育政策较多，社会组织发展较快且自主性增强，社会认知度和公信度较高，承接政府公共服务的职能较强，与政府的合作日益增多，双方协作、互补作用日益显现，政府与社会组织的关系发生明显变化，协同合作关系逐步形成。而在一些中部和西部地区，由于资源基础和管理理念的落后，政府对社会组织的认可度和支持较少，政府与社会组织关系发展比较滞后，社会组织发育不足。有意思的是，比较而言，中部地区和东北地区的社会组织内生力量最为不足，组织能力最弱，社会对其关注和认可较低，政府与社会组织，尤其是与自下而上的社会组织尚没有形成深入的协同合作关系。另一方面，由于各地经济、政治、社会环境的差异，政府与社会组织的关系发展出了不同的模式。例如，由于北京政治中心的城市定位，政府与社会组织的合作关系更突出维护政治稳定的考虑，采取了“枢纽型”社会组织居中协调的北京模式，而广东等省市也根据地方特点，形成了政社关系的广东模式、温州模式、安徽模式等。^[22]