第7章 《欧盟共同外交与安全决策机制的形成》：欧洲政治与安全合作机制的探索

欧盟政治与安全合作是机会和挫折并存的过程。随着经济一体化的深入，在应对一系列的危机中逐步形成了欧盟共同外交与安全政策，其间经历了复杂的过程，欧洲政治合作的出现，标志着欧洲外交政策一体化的开始。[58]

从1945年二战结束到20世纪50年代末，欧洲国家担心德国重新获得军事力量，同时也面临如何应对苏联的安全威胁等问题，于是以英法为代表的欧洲主要大国主动采取了促进欧洲安全合作的举措，共同防务与共同安全的需求不断被强化。1947年3月，英、法签署了《敦刻尔克条约》，结为军事同盟，两国约定在面临德国威胁时相互给予军事援助，这是二战后西欧政治与安全合作的起点。1948年3月17日，法国、英国、比利时、荷兰、卢森堡一起签订了为期50年的多边军事政治条约，即《布鲁塞尔条约》，条约在序言中指出：“鉴于德国侵略政策可能复活，有必要采取可行的措施。”条约同时规定，当任何一个缔约国在欧洲遭受侵略时，缔约国需给予一切军事的或其他力所能及的援助。这五个国家希望以一套安全体制防止来自德国和苏联的威胁。但这些条约均因欧洲国家自身实力不足而未能发挥作用，这使得欧洲的安全不得不依赖美国。1950年，朝鲜战争爆发，美国将主要军力投入远东，致使欧洲防务面临空虚局面。此时美国进行了政策调整，从肢解和削弱德国转向重新武装德国。为了防备苏联在欧洲采取行动，并让西德承担一定的欧洲防务义务而不对其他西欧国家构成威胁，西欧领导人考虑建立欧洲安全机制。

一 “普列文计划”的流产

为了摆脱上述危机，1950年10月，当时法国总理普列文提出了建立欧洲防务共同体的“普列文计划”。法国倡议在北约的框架内，建立一支包括德国在内的统一的欧洲军队，由各成员国提供军队，实行统一指挥、统一装备和统一财政，西德的士兵将以尽可能小的单位加入这支欧洲军队，但西德不能设立自己的参谋部。通过这种方式确保欧洲的集体防务。“普列文计划”可以说是“煤钢联营的防务领域的翻版，实际目的在于将重新武装西德的框架从北约转移到一体化的欧洲，旨在防止西德军事力量独立行动和对法国产生军事威胁”[59]。

1952年5月27日，法国、比利时、卢森堡、意大利、荷兰和西德签署了具有“超国家特性”的《欧洲防务共同体条约》（The European Defence Community，EDC）。该条约建立在法国1950年提出的“普列文计划”的基础上，主要内容是组建欧洲防务集团和包括德国在内的一体化欧洲军团，这是对美国要求西德加入北约的一种回应。这个条约规定建立一个超国家欧洲组织结构，在它的领导下实现欧洲军事力量最全面的一体化。六国结成互助同盟，建立委员会、理事会、议会和法院（后两个机构主要借助于欧洲煤钢联营的议会和法院），委员会和部长理事会以多数投票决策，共同体具有共同机构、共同武装力量和共同财政。[60]该条约在经过各国议会批准的过程中，遭到了许多批评，焦点是条约没有涉及制定共同防务政策和相关的外交政策。

1953年3月，欧洲煤钢联营议会举行“特别大会”，起草了一份欧洲政治共同体（EPC）草案。煤钢联营和防务共同体被置于具有超国家特性的政治共同体的领导下，草案还包含制定共同外交与安全政策，各成员国协调各自的外交政策，并赋予共同体对外缔结条约的权力。[61]由于法国对条约中规定的部队编制（如允许德国组建由130000人参加的10个师团，而不是法国主张的以最小单位编入欧洲军团）以及德国可以设立自己的国防部和防务管理机构等问题大为不满，经过两年密集的谈判，1954年8月这个条约最后还是被法国国民议会否决，欧洲防务共同体未能建立，这也使欧洲自身主导的安全机制建设遭受了重大挫折。

法国的态度引起了美国的强烈不满，使跨大西洋关系蒙上阴影。为了确保美国对西欧安全防务的承诺，同时避免美国单边武装德国，时任英国首相安托尼·艾登（Anthony Eden）通过外交斡旋使危机得以化解。艾登劝说欧洲主要大国同意在北约框架内成立西欧联盟，扩大《布鲁塞尔条约》成员国，将西德和意大利也吸收进来，这主要是应美国的要求。将西德吸收为成员国，目的是提供一个可靠的制度化机制制约德国的军事力量，同时加强政府间跨大西洋联盟体系。1954年10月，美、加、德、意和《布鲁塞尔条约》成员国签订了《巴黎协定》，协定规定西欧联盟成为北约防务体系的组成部分。通过这个协定，美国掌握了欧洲安全机制建设的主动权，美国领导的北约成为冷战期间欧洲重要的安全机制。西欧联盟成为北约的附属机构，欧洲安全与防务合作失去了欧洲特性。

欧洲防务一体化并没有被西欧联盟和北约体制所接受的主要原因是，苏联领导人斯大林去世，朝鲜战争结束，国际形势大为缓和，加强西欧防务失去了动力，国际形势的变化成为反对《欧洲防务共同体条约》的主要理由。

二 “富歇计划”的失败

到了20世纪50年代中期，欧洲共同防务合作没有成功，致使这6个国家将注意力转向其他一体化领域。直到创造出欧洲政治合作机制之前，欧洲的防务合作一直没有取得任何突破性和实质性的进展。1958年，时任法国总统戴高乐实行“戴高乐主义”，主张民族独立维护国家主权，争取法国大国地位的总战略。他主张发展六国共同的外交与防务政策，建立由法国领导的西欧政治联盟，削弱原有共同体机构的超国家权威。1961年，法国提出“建立欧洲政治联盟条约草案”，也称“富歇计划”，主要内容是建立以政府间合作为基础的国家联盟，以此实现欧洲政治上的一体化。在决策机构建设上，建立一个由各国政府首脑或者外长组成的理事会，每年定期召开3次会议，理事会采取一致同意的表决方式，引进建设性弃权的方式，任何一个或两个国家的缺席或弃权不能阻止决定的通过；设立欧洲政治委员会，由各国外交部高级官员组成，负责筹备理事会会议和协助理事会处理日常工作。“富歇计划”的最终目标是组建汇集各种共同体、能协调对外政策的组织。[62]这个计划依据的是政府间合作的原则，几乎摈弃了北约和超国家主义的安排，但该计划遭到荷、卢、比等国家的极力反对，这使得“富歇计划”也以失败结束。

三 法德轴心的建立

法国在“富歇计划”搁浅后，“改变了自己在欧洲的策略手法，放弃多边谈判，转而与关键国家进行优先交往”[63]。法德开始接近，成为欧洲建设的主导力量。1963年1月2日，法德签订了《法德合作条约》，条约规定“在作出任何决定之前，两国政府必须就所有关于外交政策上的重要问题进行磋商，首先是共同利益的问题，以便尽可能达成类似的决定”[64]。法德核心开始运转，欧洲共同体出现了两个领导国家。

在欧洲政治合作机制中，安全与防务合作一直是禁忌的话题，但随后人们发现安全不能与外交政策相割裂。因此在欧洲政治合作机制下，讨论防务问题成为必要。同时，各国对安全的关注也不再局限于国家安全，合作安全、共同安全以及非军事安全的萌芽开始在欧洲孕育。在欧洲政治合作机制下，最为引人注目的成果是在20世纪70年代中期签订的《赫尔辛基进程》，这是一个多边谈判的结果，主要是提高政治和经济安全，最终决定召开欧安会，之后于1975年成立了欧安组织（CSCE）。