总报告

北京国际交往中心建设法治保障研究总报告

董涛

在人类发展的历史中，城市作为现代文明的主要承载地，不断演绎着崛起、繁荣与衰亡的循环。人类文明发展从未停滞，城市的格局变化也影响着人类生产与生活的理念与模式。城市的进步，代表着国家的进步，也推动着个人的进步。时至今日，多维多元的全球化城市不断涌现，每一座城市都在寻求自身的优势特点及定位。

2016年《北京市国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》提出，北京要强化国际交往功能，建设国际城市。2017年9月，《北京城市总体规划（2016年—2035年）》发布，提出落实城市战略定位，加快推进国际交往中心建设，构建世界级城市群。因此，以全球化视野谋划北京的发展，打造国际交往中心，既符合建设世界一流城市的战略目标，又符合北京自身功能定位。

一 法治保障：国际交往中心建设的重要环节

（一）法治环境对国际交往中心建设的重要意义

法治环境对于国际交往中心建设具有非常重要的意义，是国际交往中心建设的重要保障。国际交往中心是承担重大外交外事活动的舞台，向世界展示着我国改革开放和现代化建设的成就。国际交往中心建设不仅需要向世界一流城市硬件设施标准看齐，而且需要保障国际化都市良好、有序运行的法治环境。在2019年2月中央全面依法治国委员会第二次会议上，习近平总书记专门指出，“法治是最好的营商环境”，只有在健全稳定的法治保障下，市场主体才能公开平等地竞争，以有长远预期和决策的眼光进行投资，也只有法治化的环境，才是透明化的环境、便利化的环境。法治化的环境，也是国际化的环境，能使全世界对在中国发展充满信心。

实际上，早在2014年中共北京市委出台的《关于贯彻落实党的十八届四中全会精神全面推进法治建设的意见》中就指出，“立足建设国际一流的和谐宜居之都，着力加强落实首都城市战略定位方面的立法”。2019年2月国务院发布的《国务院关于全面推进北京市服务业扩大开放综合试点工作方案的批复》（国函〔2019〕16号）文件也专门提到了要“培育公平透明的法治环境”。在2019年北京市委政法工作会议上，蔡奇书记强调，要建设法治中国首善之区，为建设国际一流的和谐宜居之都创造公正的法治环境、优质的服务环境。在2019年7月召开的市委法律顾问座谈会上，蔡奇书记又专门指出，要深入学习习近平总书记关于全面依法治国的重要论述，把法治建设放在更加重要的位置上来抓，强化法治观念和法治能力，不断提高城市法治水平，建设法治中国首善之区，努力使北京成为社会秩序、社会治安、社会风气和道德风尚最好的城市，向全世界展现法治之都、文明之都的良好形象。

（二）北京国际交往中心法治建设中的不足

长期以来，北京市不断落实依法治国方略，地方立法不断加强，法治政府建设全面推进，司法公正不断提升，全社会法治意识进一步增强。但是，我们必须清醒地看到，国际交往中心的建设可能会涉及更多的人员流动和机构交往、更广泛的商品流通与技术交流、更大量的资金往来，覆盖衣、食、住、行等各个环节，同其他国际性大都市相比，以及同国际交往中心建设的要求相比，北京的法治建设还存在一些不适应、不符合的问题。这主要包括以下几个方面。

1.在法治宣传，尤其是对外法治宣传方面，存在严重不足

2019年，全国普法办公室发布了《2019年全国普法依法治理工作要点》，强调加强法治外宣，积极运用各种渠道，讲好中国法治故事，展示法治中国良好形象。但目前北京的法治外宣工作还是由不同部门自发、分散展开，尚未制定和实施统一的措施。尤其是地方法规，包括北京市地方性法规、政府规章、规范性文件等的外文译本覆盖率极低，使得海外受众难以方便地获知北京市相关法规内容。北京市为优化营商环境，出台系列政策，不断提高公共服务的效率，节约企业办事的时间，优化政务办公流程，打通政策落实的“最后一公里”。但是，在关注“最后一公里”的同时，忘记了“抬脚的第一厘米”。由于缺乏有效的外文译本，外商对北京市涉外政策无法充分了解。

2.在涉外司法实践中，外国法查明能力存在不足

我国法院基于本身的司法属性和自身功能中的涉外因素，在涉外案件中适用当事人依据意思自治原则所选择的外国法，体现了一个大国对他国法律的尊重，同时也体现我国开放、包容、自信的司法理念，有利于提升我国在国际社会中公平、公正、公开的司法形象。但我国法院对涉外案件管辖与外国法的适用，牵涉外国法的查明问题。目前在我国法院审理的涉外案件中，在双方合意选择域外法作为准据法的情况下，绝大多数法院以无法查明为理由适用了中国法律。单就某一法院某一案件来看，回避外国法的查明和适用，只是对个案的影响，但如果将我国法院视为整体，置于中国负责任大国形象的树立和深度参与全球治理的大背景下，那么这种消极回避式的做法将是对我国司法先进性、包容性、能动性的一种侵蚀。北京作为首善之都，更应该发挥法院在涉外方面的重要作用，树立北京良好的法治形象，推动北京成为国际民商事纠纷解决的中心。

3.在外籍人员违法犯罪的排查管控程序方面还存在不足

随着北京经济的快速发展，在京外国人数量也急剧增长。北京公安机关及相关执法部门，在对外籍人员违法犯罪现象进行排查管控时面临诸多困境。我国对外国人管理采用的是以公安与外交机关为主的多部门、多机构及央地共管的模式，不同部门、不同机构之间缺乏沟通协调机制，信息无法及时共享，造成了外国人管控工作中“边界真空”隐患。同时，目前针对外国人进行行政拘留的时候，主要依据的是《公安机关办理行政案件程序规定》，但该规定对于涉外行政案件的办理只有短短几条，远远不足以应对现实中办案人员遇到的复杂问题。此外，在外籍人员违法犯罪管控过程中，语言翻译也是个难以解决的问题，存在较大的专业人才的缺口。如果外籍人员违法犯罪管控中这些问题不能得到有效解决，将会大大影响北京作为一个国际性大都市应有的法治形象。

4.在地方性涉外经贸管理制度方面还存在诸多不足

经过多年改革，北京营商环境和开放水平均有显著提升。但是，仍然存在一些明显的不足。近10年来，北京几乎没有颁布与涉外经贸有关的地方法规。目前涉外经贸方面的规范性文件普遍层级较低。正是因为层级较低，在稳定性、部门协调性等方面存在明显缺陷。总体而言，当前北京涉外经贸法律层级较低、分布碎片化。在商事登记制度、货物贸易与技术贸易便利化措施、服务业开放和外资管理等方面，都有较大的提升空间，亟须改进。

5.在涉外劳动者管理制度方面也存在一些不足

近年来，在京就业的外籍人员日益增多。外国人在中国就业，不能简单地适用一般的劳动法，外国人与中国人的就业管理和就业保护政策有很大差异。另外，各地的政策和司法实践也有很大差异。但是，我国在涉外劳动者管理方面，包括北京的地方管理制度，都存在一些不足，还未形成能吸引最优秀人才的“软环境”。这些不足需要改进，包括对在北京就业的外国人办理居留许可证的流程需要更加高效、简便，《中华人民共和国劳动合同法》中关于涉外劳资争议纠纷的条款需要进一步细化与明确。

除了上述内容，在北京国际交往中心建设中，旅游环境、古城文化产权保护、外汇管理、就医、就学、住房等诸多方面的法律制度，都需要进一步完善。

二 大智用法：进一步完善北京涉外法治建设的建议

在人类治国理政的方略上，曾有过不同的做法，展现不同的智慧。但是历史证明，所有的这些治理策略中，最大的政治智慧就是法治。正所谓“小智用财、中智用人、大智用法”。为了促进北京国际交往中心建设，改善北京国际化服务环境，进一步完善北京涉外法治建设，我们提出以下八大方面17条建议。

（一）加快制定相关涉外地方性法规

在科学立法、民主立法的基础上，要着力加快制定和完善与涉外有关的地方性法规。

1.加快推进北京市公共服务领域外语标识使用与管理规定的制定与推广实施

标准、规范的公示语对于首都国际交往中心的建设具有相当重要的意义，在国家标准委、教育部、国家语委已经颁布《公共服务领域英文译写规范》的情况下，加快推进北京市公共服务领域外语标识使用与管理规定的制定与推广实施。

2.尽快出台北京市外商投资条例

结合新外商投资法2020年实施的契机，北京要在《中华人民共和国外商投资法》及其配套法规的框架下，充分考虑地方的特色和发展需求，进一步构建透明、公平、便利、安全的地方外资管理制度。在条件成熟时，出台本市的外商投资条例。

3.创新旅游地方立法建设，适时推动京津冀三地人大共同制定统一适用的地方性旅游基本条例

目前，京津冀三地虽都制定了本地的旅游条例，但三个条例基本是在本地视角下制定的，没有考虑京津冀协同发展的要素，旅游条例不具有统一性。在条件成熟时，三地人大可以考虑共同制定适用于三地的统一的地方性旅游基本条例。为推进京津冀三地旅游标准互用互认，三地已共同编制《京津冀旅游地方标准化文件汇编》，除此之外，还应建立京津冀旅游标准共用、共推机制。就北京市而言，应在《北京市旅游条例》的基础上，针对“一日游”、民宿管理、“旅游+”等存在突出问题的领域制定专门的行政规章制度，补充法律空白。

4.研究出台专门的古都文化传承知识产权保护条例

为了推动北京传统文化传承，加大北京作为文化古都的国际吸引力，要进一步突出知识产权保护在其中的核心引领作用，应研究出台专门的古都文化传承知识产权保护条例，并确保其合理性和可行性，在该条例中应有效突出北京市在全国传统文化保护、知识产权建设方面的引领性地位，聚焦专利、商标、著作权等方面权利的保护现状和热点问题，结合国家相关法律法规，针对首都传统文化保护传承的现实问题，制定和实施符合首都特色的条例。

（二）完善外籍人员违法犯罪控制程序

1.建立多部门信息共享平台，从源头上把控入境信息

为了防止外籍人员居住信息不实，或者入境后改变实际居住地，导致地方警察难以查控等问题的出现，应要求外籍人员在办理入境签证前提供各种社交平台的信息。此外，应改变目前入户核实外籍人员的方式，这种方式不仅耗时耗力，而且可能引发文化冲突。

2.加大对北京涉外法律人才的培养力度，并且进一步划分方向和类别，改革考察方式

由于法律领域庞杂，需要在综合培养的基础上进行进一步分类、深度培训，比如警务外语、刑侦外语等。北京应深入考察具备这些培训项目的高校和相关机构，重点扶持具有外语兼法学优势的高校和研究机构，在其内部设立诸如涉外法律语言翻译服务中心之类的机构。此外，还应进一步改革法律外语的考试和上岗方式，对已经具有丰富办案经验的一线人员，酌情放宽考察标准，不过分要求其每年参加翻译证考试方可上岗，应该结合考试成绩、同行评价、工作经验和年限等做出更为人性化和合理化的上岗方案，减少在处理涉外案件时，外行翻译负责签字、内行警务人员主导实际翻译工作的怪现象。

3.将移民局从公安系统中独立出来，实行独立考核

外事无小事。随着首都经济的发展和对外开放程度的提升，外事案件对首都法治形象的树立至关重要。现行的将移民局和其他涉外案件办理部门统一归属公安系统并参与公安系统综合考核的方式，在庞大的公安管辖事务范围内所占比重较小，因此无论在人力配比还是其他资源配比方面都会受到忽视，甚至导致办案人员所得津贴也相对较低，导致其工作积极性较低，人才难以保持。未来应将移民局从公安系统中独立出来，并进行独立考核，以适应外籍人士管理工作的特点。

（三）及时建立北京市外国法查明中心

对我国法院而言，除继续依靠官方途径查询之外，还应该积极扩大多元化查询途径。此外，还应重视相关数据库的建立，逐步完善外国法查明的相关法律数据，利用大数据平台增强外国法查明的便利性。目前国内法院已有相关实践，最高人民法院与中国政法大学建立了外国法查明研究中心。西南政法大学中国—东盟法律研究中心成立，担负起查明东盟法律的重任。华东政法大学外国法查明研究中心，为上海、长三角地区乃至全国的涉外审判、仲裁实践、实务部门等提供高质量的外国法查明、涉外司法实践等服务。北京作为首都、国际交往中心，更应该树立良好的法治形象，尊重其他国家的法律制度。充分利用外语类语言院校的优势，建立外国法查明中心，为北京对外交往提供司法支持和保障。

（四）尽快启动北京地方法规翻译工程

1.建设北京法规规章英译文数据库与外国法律中译文数据库

目前地方法规，包括北京市地方性法规、政府规章、规范性文件等的英文译本覆盖率较低，使得海外受众难以方便地获知北京市相关法规内容。如北京法规规章、政策文件不能及时外译，不能更好地实现营商环境、交流环境、语言环境的国际化，北京就只能是中国的交流中心、中华文化圈的交流中心，而不可能成为国际交往中心。因此，应及时启动北京地方法规翻译工程，及时将北京的地方性法规、政策文件以多语种的形式外译，向世界展示北京作为世界性大都会的气度。同时，为了加强与他国合作与交流，也应当扩大对外国法律法规的翻译覆盖面，为国际交往中心建设奠定法治基础。

2.制定北京地方法规翻译统一规范，发布北京法规规章汉英翻译术语标准库与北京法规规章汉英翻译背景知识库

尽管各国法律制度各异，但在法律技术层面仍具有一定的相似性，特别是我国在法治建设中充分借鉴了各国的先进经验，使得海内外的法律专业术语和表达逻辑在一定程度上是共通的，因此法律文本的翻译应当以国际通用的专业术语来表述，利用这种专业逻辑的共通性来降低受众理解的难度。同时，许多有中国特色的法律制度在国际上还没有完全对应的表达，若仅根据字面进行直译，许多海外受众难以理解，这也是国内很多法律文件译本普遍存在的问题。为了将中国特色制度与海外受众所熟悉的类似制度建立联系，应以相似的词汇进行表达，使海外受众能够借助其既有知识快速理解有中国特色的法律制度。要尽快制定北京地方法规翻译统一规范，发布北京法规规章汉英翻译术语标准库与北京法规规章汉英翻译背景知识库。

（五）营建话语体系，进一步扩大北京对外法治宣传

在北京市委的统一领导下，充分动员各方力量，利用各种资源，由司法机关、法制新闻媒体、法律服务行业、法学研究学术机构以及自媒体等共同搭建多层次、多角度、多身份的对外法治宣传矩阵，将北京法治建设的全部优质内容，全面地向世界展现。建设北京法治宣传网站英文版，或在原有“首都法制宣传教育网”的基础上增设英文版。对外法治宣传应注重网络技术手段的运用，可以利用海外主要网站新闻网页，如雅虎新闻、电子邮件列表订阅、RSS订阅等渠道进行宣传，甚至可以制作并发布法治宣传App，将内容直接推送至用户终端，建立直达海外读者的联系渠道。

（六）完善商事登记与外资管理相关规定

1.出台权威的商事登记地方性法规，提高北京商事登记制度的稳定性和权威性

进一步提高开办企业便利度，办理相关手续由“一天一门”到真正的“零跑腿”。持续推进企业登记全程电子化改革，推广电子营业执照的使用，缩短开办企业时间。尝试运用电子印章，方便登记流程的高效进行。加快部门间数据共享，优化登记流程。加快推进“多证合一”基础上的信息共享，进一步加强企业登记信息化建设，加快推进部门间信息互联共享。各部门之间可搭建统一的信息资源平台，加强协作，共享必要的审批数据，减少制度性交易成本。提高外资开办企业便利度，实行准入前国民待遇。

2.拓展国际贸易单一窗口功能，建设更具地方特色的特色版

应着眼于包括监管、物流、金融、保险等国际贸易全链条服务的供应，积极拓展地方特色服务功能。在京津冀一体化背景下，北京应加强区域合作，推动三地的贸易监管与物流信息的互联互通、协同发展，建设区域贸易单一窗口。

3.促进技术转移和服务业开放，将自由进出口技术合同的登记管理权限适当下放

我国管理技术进出口合同的法律主要是《中华人民共和国技术进出口管理条例》和根据其制定的《技术进出口合同登记管理办法》，其中《技术进出口合同登记管理办法》规定，国家对自由进出口技术合同实行网上在线登记管理，并持技术进（出）口合同登记申请书、技术进（出）口合同副本（包括中文译本）和签约双方法律地位的证明文件，到商务主管部门履行登记手续。按照规定，技术进出口合同登记管理权在省级商务主管部门。近年来，为促进技术转移和服务业开放，许多省级商务主管部门将自由进出口技术合同的登记管理权限下放到设区的市一级。北京市目前的管理权限还未下放，要积极推动北京进出口技术合同登记管理权限适当下放，简化进出口技术合同登记的流程和手续，推动全程电子化改革，缩短登记时间。

（七）推动地方涉外劳动者管理制度的完善

1.坚持人才优先战略，为外籍人员工作许可提供更高效的服务

有关部门应积极与相关企业沟通，提醒其聘用外籍员工的注意事项。在外国人就业集中的地区设立一站式办理工作许可的工作站，简化流程，改善吸引外国优秀人才的“软环境”，为经济发展提供人力资源保障和支撑。可参考借鉴其他城市的成功经验，如“一窗受理、一口办结”、“一网通办”、一站式办理模式等。

2.明确《劳动合同法》有关规定，允许与外籍员工约定解除条件

外国人在中国就业，其工作时间、休息休假、劳动安全卫生等按照我国现行劳动法律执行，没有争议，但是关于解除聘用关系，是必须严格按照《劳动合同法》的规定，允许用人单位与外籍员工通过劳动合同进行约定，在司法实践中存在很大的分歧。《劳动合同法》明确了劳资双方解除、终止劳动关系的法定情形，却没有对外国人在中国就业做出新的规定。北京作为全国法制的首善之都，应率先出台相关法规，明确允许企业与外籍员工约定解除条件。在保障外国员工最低工资、工作时间、休息休假、劳动安全卫生等基本劳动权利的原则下，结合平等自愿、意思自治以及诚实信用、公平合理等原则确定其他权利义务，其中包括解除条件。

（八）设立“北京国际知识产权学院”或“知识产权研究院”

在全球化的背景下，北京处于国际交往中心、科技创新中心与文化中心的交会点。知识产权保护对于提升北京城市发展质量、树立国际形象尤为重要。迫切需要培养一大批精通外语、通晓科技创新动态的高端知识产权复合型人才，为北京汇聚全球技术创新资源提供有力的人才支撑。北京高校云集，国家知识产权局、最高人民法院知识产权法庭都位于北京，同时世界知识产权组织（WIPO）在北京设立办事处，有众多的知识产权服务机构（超过两千家），这些都为国际知识产权高端人才培养提供了独特的区位优势。因此，应积极把握发展机遇，顺应时代潮流，探索有效的教育模式，汇聚多方资源、创新培养体制，设立“北京国际知识产权学院”或“知识产权研究院”，为首都的国际交往中心建设培养更多具有全球性视野的高端知识产权人才。