三 特殊资产处置的国际经验

（一）美国

1.储贷协会危机的风险处置

1989年8月，美国政府出资设立临时处置不良资产的政府机构——重组信托公司（RTC），负责清理、重组破产金融机构的不良资产，并在处置过程中获得最大净值回报，开创了通过特殊机构处置银行不良资产的先河。从1989年至1995年底，RTC共重组了747家储蓄机构，处理资产账面价值约4560亿美元，其中回收了约3950亿美元，占账面价值的87%。经过6年多的运营，RTC基本完成其使命，于1995年底关闭，其操作实践成为全球金融机构不良资产处置的典范。

RTC处置不良资产的方式包括以下几种。

（1）公开拍卖和暗盘竞标。RTC专设了一个用于不良资产交易的市场，根据资产在规模、类型、质量、地理分布、期限等方面的特征，对资产进行分类，并将特征相似的资产组合成资产包进行公开拍卖。而对于RTC持有的不动产，通常采用暗盘竞标的方法进行处置，将招标广告刊登在报刊上，有意愿的潜在买家根据招标指示提交报价。1986～1994年，RTC通过封闭投标的方式出售了账面价值逾200亿美元的不良贷款，总计超过80万笔，约占其不良资产处置总额的6%。

（2）资产证券化。RTC将特征相似的不良贷款、准不良贷款和不合格贷款等不符合传统资产证券化条件但可产生预期现金流的信贷资产打包形成资产池（其中大部分是住房抵押贷款），在此基础上发行附带息票的市场化证券，以在更大的市场范围内寻找买家。1991年，RTC首次发起总额为5000万美元的证券化交易；RTC存续期间，合计发行了20多项规模超过140亿美元的不良资产支持证券。

（3）委托私营机构管理和处置资产。RTC自身力量难以处置如此庞大的不良资产，因此委托外部机构成为RTC的常用策略。1991～1993年，RTC与91家私营机构签订了199份标准资产管理与处置合同，涉及的资产账面价值总额高达485亿美元。标准合同通常为三年期，并有两次续约期，每次可续约一年；合同对价包括管理费、资产处置费和激励报酬三部分。在合同约定框架内，私营机构对合同约定的大部分资产有相当灵活的管理与处置权。在有效的激励设置下，RTC充分整合外部力量，高效处置了大量不良资产，并尽可能实现了资产价值的最大化。

（4）与私营机构设立合资公司。RTC与私营机构共同组建合资公司，RTC作为有限合伙人以其持有的破产金融机构资产（不良贷款、准不良贷款或不动产）作为股本投入，并负责安排融资；私营机构则作为普通合伙人注入现金股本，并提供资产管理服务。清偿债务后的资产处置剩余收益按照约定比例由RTC和私营机构共享。

2.次贷危机中的风险处置

次贷危机爆发后，美国银行不良资产率迅速上升，截至2010年末已达5.46%，账面总值高达4100亿美元。与此同时，美国实体经济受损严重，申请破产保护的实业企业大量增加，美国的企业债券违约率也大幅上涨，其票面总值达到1239亿美元。在此背景下，美国政府在市场化运作的基础上，采取了“先救助，后处置”的化解策略，并辅以危机综合应对措施，成功实现了恢复金融稳定和完成风险处置的目标。其不良资产处置的具体措施如下。

一是通过降息和购买债券的方式为金融市场注入流动性。美联储在连续降息、减轻贷款人还款压力的同时，通过购买国债等方式为市场注入流动性。2008～2009年，美联储总共购买了3000亿美元的长期国债，并由房地美和房利美发行抵押贷款支持债券。

二是利用问题资产救助方案（TARP）对银行和汽车企业进行救助处置，并由美国联邦存款保险公司（FDIC）承担对破产银行及其资产的处置。2008年10月3日，美国国会审议通过了核心内容为“问题资产救助方案”（TARP）的《2008年经济紧急稳定法案》，授予财政部7000亿美元资金用于担保和购买问题资产，以救助具有系统重要性的金融机构。其救助处置的思路有两种：第一，实现救助后由银行自行处置，如分拆出售非核心业务；第二，救助、重组与自行处置相结合。对银行的救助方面，主要通过TARP投资为700多家全国性银行和450家社区银行提供资本金支持，帮助银行系统逐步恢复正常；汽车企业救助方面，主要利用汽车工业融资计划（AIFP）为陷入困境的汽车行业提供融资支持。此外，由FDIC接手对破产银行或其他金融机构的处置。处置方式包括：清偿存款人保险金和清算破产机构资产；对银行进行持续的经营救助；将破产机构的存款、负债和其他资产出售给收购者。FDIC主要通过以下方法处置破产银行的贷款：将资产规模较小、贷款质量以及中标价格差异较大的不良贷款打包销售给各类投资者；分阶段出售金额较大、交易条件较为苛刻的不良资产包。

三是实行公私合营投资计划（PPIP）。公私合营投资计划是美国次贷危机期间处置不良资产的核心措施，其运作机制为美国财政部以750亿～1000亿美元出资，与FDIC以及美联储联合撬动市场中的私营资本，一起组建合营基金来购买商业银行体系内的不良贷款，处置问题债券。FDIC为资金短缺的私人投资者提供杠杆率最高可达6倍的融资担保，有效提高了私人投资者的积极性。不良资产的后续经营管理主要由民间法人机构负责，FDIC负责对相关管理活动过程进行监督。PPIP的另外一半资金用于处置问题债券，其目的是通过刺激证券市场，增强金融机构的资金流动性，加快新的信贷投放。此外，基金经理人还可以向美国财政部申请贷款，贷款额度一般可达到其投资总额的50%～100%。

四是分拆不良资产的经营管理业务。比如，次贷危机后，花旗集团拆分为花旗公司和花旗控股公司，其中，花旗公司负责经营花旗集团在全球范围内的优质商业银行业务，而花旗控股公司主要负责处理花旗集团8200亿美元的不良资产。

（二）日本

日本在经济泡沫破裂后，股价和房地产价格双双暴跌，抵押物价值缩水，银行资产质量急剧恶化，直接或间接流入这两个市场的贷款无法回收，形成巨额不良资产。日本政府先后采取设立专门的不良资产处置机构、直接注入资本、制定配套政策以及进行金融体系改革等方式不断深化解决银行不良资产问题。经过上述措施的联合作用，日本银行的不良贷款率从2001年顶峰时的8.4%下降至2005年的1.8%。

1.设立专门的不良资产处置机构

1996年9月，日本政府提供财政资金，效仿美国的RTC模式将东京共同银行改组为债权重组托管银行（简称RCC）。该机构的主要任务是接管破产金融机构的业务，收购处理其不良债权。1997年12月，日本政府公布“稳定金融体系紧急对策”后，RCC的职能得到进一步加强，可通过购买优先股等方式向自有资本比率较低的银行注资。

同时，日本政府又设立了“桥”银行（过渡银行）以经营和管理破产金融机构的健全债权，即将破产金融机构的债权分为不良债权和健全债权，分别交给RCC和“桥”银行处置。“桥”银行在开始托管之后的一年内，可通过合并、转让股权或经营权、出售等方式，为破产银行找到新的接管者（见图1-4）。

图1-4 日本不良资产处置模式

2.政府直接出资

日本国会于1998年1月批准政府针对银行不良资产动用60兆日元进行处置，将公共资金注入银行形成资本金，或通过购买银行的股票和债券等方式对银行进行援助。

3.政策倒逼金融体系改革

1997年之前，日本政府对银行业主要采取保护政策，但收效甚微，银行业不良贷款率仍居高不下。1997年后，日本政府开始对金融机构进行全面改革，于1998年10月通过了《金融再生法》和《早期健全法》，决定不再保护破产金融机构，由此掀起了日本银行业大规模的合并浪潮，银行经营环境进入全面市场化改革阶段。

日本银行不良贷款率在2001年达到历史高点，日本政府于2002年4月推出了旨在对不良债权进行最终处理的紧急经济对策，并要求各大银行在两年内处理完2002年9月前的不良资产，三年内处理完9月后新增的不良资产。

2002年9月，日本央行宣布“银行国有化计划”，即政府将对问题银行通过收购其股票的形式进行国有化改革。为了避免被国有化，政策倒逼日本银行进一步加快不良资产的处置速度，将不良资产转卖给债权处置机构或意欲进军日本特殊机会市场的外资投资者。

（三）韩国

韩国金融体系长期受到政府主导和过分保护，缺乏健全的制度框架，资产质量和经营效率均较为低下，长期积累的不良资产问题在1997年亚洲金融危机的冲击下进一步爆发。韩国对不良资产的处置主要依赖于韩国资产管理公社（Korea Asset Management Corporation，简称KAMCO）。

KAMCO于1999年12月由原先的韩国资产管理公司扩建重组而成，主要职责在于解决亚洲金融危机中金融机构的不良贷款问题（接收银行剥离的大量不良贷款），以及帮助经营管理无法清偿债务的企业。作为国有非银行类金融机构，韩国财政经济部持有KAMCO 42.8%的股份，是其最大股东；韩国发展银行是第二大股东，持有28.6%的股份；剩余股份则由其他金融机构持有。

KAMCO主要依靠发行不良资产管理基金获得资金。不良资产管理基金与KAMCO的自有资金实行分账管理，KAMCO仅作为管理人对公共资金进行运作。KAMCO折价购买银行不良资产后，通过资产证券化、公开招标拍卖资产包、单独出售优质资产等方式进行不良资产的处置。此外，韩国政府大力鼓励引入外资，KAMCO通过买断或发行资产担保债券的方式向国际投资机构出售了大量不良资产。

通过建立KAMCO，韩国政府在国内逐渐建立起一个以价格机制为主导的不良资产交易市场。在KAMCO快速高效的资产处置下，韩国银行不良贷款率从1997年的17.65%快速下降至2001年的3.89%，韩国KAMCO公司不良贷款收购额与银行自行处理不良贷款数额见图1-5。

图1-5 1997～2001年韩国KAMCO公司不良贷款收购额与银行自行处理不良贷款数额

资料来源：招商证券。

（四）欧洲

2008年金融危机之后，欧洲银行业不良贷款率上升，2012年最高达到8%。近年来，随着经济的逐渐复苏，欧洲银行业不良贷款率呈现下降趋势，但相对于其他经济体仍处于较高水平。不良贷款率的攀升对欧洲金融市场以及银行本身的影响巨大。一是引发欧洲金融市场动荡，欧洲核心国家（英国、法国、德国）和欧元区边缘国家（意大利、西班牙、葡萄牙、爱尔兰、希腊）的股票市场均出现了一定程度的下跌。从后期的走势看，核心三国较快走出了颓势，但边缘国家走出危机的速度较慢，直至今日还未恢复2008年前的水平。二是严重影响欧洲银行业的资本实力和盈利能力。根据英国《银行家》杂志发布的《2016年全球1000家银行排行榜》，欧洲银行业在全球的地位不复从前，在2014年的排名中，欧元区银行业的一级资本规模位居全球首位，而2016年排名前10的银行中，欧元区银行仅有1家；全球金融危机爆发前，欧洲银行占全球1000家银行总利润的46%，如今，由于经营环境艰难，资产质量恶化，需要计提大量拨备，消耗了大量资本，欧洲银行的利润在全球1000家银行中占比仅为1.58%。面对银行业的复杂形势，欧洲央行和金融管理局开始介入，出台了多项措施推动不良资产的处置，各成员国也针对本国情况采取了相应的处置手段。

第一，欧盟层面深度介入，加大了法律制度层面的推进力度。首先，欧洲银行监管局发布了贷款和债券的不良暴露和逾期定义，对不良贷款的划分标准进行了统一规范，并利用标准化的数据实施了2014年和2016年银行业压力测试；加强对银行体系的资本管理，欧元区国家平均拨备覆盖率达到82%，其中坏账准备占42%，抵押物价值占36%。其次，欧盟委员会更新了有关破产诉讼的法律文件，并构建了关于破产清算程序的一体化法律框架，有助于成员国破产案件的跨境维权以及消除成员国在企业重组和破产制度上存在的差异。最后，欧洲央行启动单一监管机制（Single Supervisory Mechanism，SSM）和单一清算机制（Single Resolution Mechanism，SRM），全面承担起欧元区银行业的监管职能，并针对单一监管机制管辖范围内的系统重要性银行发布了《银行不良贷款的指引草案》。

第二，设立专门机构，化解相关风险。金融危机爆发后，欧洲各成员国加大对不良资产处置的财政支持力度，主要包括银行再融资、政府贷款、受损资产收购、银行国民化和政府担保授予等。德国、西班牙、爱尔兰等国家注资成立资产管理公司，剥离银行的“有毒资产”，为银行减轻负担，同时还制定“资产保护方案”对特定坏账提供担保机制。

第三，完善法律制度，促进特殊资产市场发展。在不良贷款销售的二级市场方面，一些不良贷款问题严重的国家通过制定相关法律提高市场流动性。例如，2015年希腊通过《不良贷款法》，允许非银行机构购买不良贷款资产；爱尔兰则允许个人和中小企业将贷款出售给相关机构，并对相关的“信贷服务”提供监管，以保证交易符合消费者保护法案。2015年以来西班牙、意大利等国相继出台一系列措施，如制定企业和居民破产程序、不良贷款管理规定，以及修改相关税收制度，以加快贷款重组的效率。同时，欧盟还积极协调各国之间的相关法律，提高二级市场的一体化程度。