前言

改革开放以来，随着中国经济社会的不断发展，结构调整与政府职能转变贯穿改革的全进程。1992年，党的十四大提出要建立和完善社会主义市场经济。自此，中国开始持续推进政府职能转变，使得政府职能、履职方式、政企、政社关系等得以适应社会主义市场经济不断变化的发展要求。

行政审批制度改革是转变政府职能，加强和改善政府宏观管理及调控，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，规范行政行为、推进廉政建设、提高行政效率和政务服务质量的代表性行政体制改革。21世纪以来，中国开始正式启动行政审批制度改革。时至今日，改革历经多个不同的阶段：行政权力廉政建设；精简审批事项、机构改革与职能转变；优化营商环境驱动的政务服务改革；数字政府和智慧政务建设。围绕这些主题，国际及地方政府出台系列政策、推动改革探索创新，持续推进行政审批与政务服务改革。

重组和再造是本书的主题。本书关注中国行政审批与政务服务改革背后的逻辑、推进机制，以及改革取得成绩的结构和制度性原因。改革启动至今，在简政放权、提高审批效率、提升政务服务质量等方面取得了显著成效。改革何以通过优化行政权力的运行机制、平台机制、组织结构等提升政府的治理能力是本书的主要研究问题。行政审批权力作为行政权力的重要表现形式，是政府行使行政管理、经济及社会规制职能的治理工具。优化行政审批权力的运行机制及组织环境是提升行政审批及政务服务质量的主要方式，也是转变政府职能的实现路径。将中国多年来推进的行政审批制度及政务服务改革置于行政权力的运行机制及组织机构环境的分析框架下，有助于在连贯的逻辑下理解改革推进的整体机制，提炼中国改革实践的理论元素。

20多年来，中国的行政审批及政务服务改革在不断探索中走出了一条具有中国特色的改革之路。这其中既有国家自上而下的顶层设计和推动，也有地方自主改革的探索和创新。在中央与地方探索、试验、总结、归纳、提炼、规划、推广等多种改革元素的交替互动结合之下，改革呈现螺旋上升的推进趋势。改革在价值导向下主动设计规划方案，不断顺应经济社会发展的新要求，发展出独特的、内在逻辑一以贯之、一脉相承的改革路径，既形成了理论逻辑，也彰显出时代变迁。

具备特定规制内容的行政权力运行于组织机构的业务流程中。从传统的科层制视角来看，这其中包括行政权力的规制内容、组织机构及业务流程三个要素。以此三个维度为主轴、层层递进推动改革是提升行政权力运行效能的重要方向。本书的章节结构遵循此设置逻辑。

第一，行政权力的规制内容。行政权力的规制内容包括行政权力的行使主体、行使对象。厘清行政权力的职能范围，划清政府与市场及社会的边界，明确行政权力的行使范围是推动改革的第一步。中国行政审批制度改革对行政权力清单及管理制度的改革是对厘清政府权力边界的探索创新。通过分类梳理权力清单厘清政府的职权范围，继而清理不必要的冗余权力，将可以下放的权力向下级及基层释放、将应该交由市场及社会的权力向市场及社会转移，是简政放权的主要改革措施。通过梳理行政权力行使主体及对象，调整权力主体对行政权力的行使范围及对象。行政权力的边界厘定是推行平台机构改革、业务流程优化的前提和基础。本书第一、第二章以此为讨论主题。

第二，行政权力运行的组织机构。行政权力受到组织机构及其部门设置的分隔，带有部门归属特征，运行机制遵循组织机构及职能部门规范，受其约束。这往往划定了行政权力改革的组织机构职能范围。改变组织机构及职能部门的边界划分、职责分工，对组织机构及平台进行重组可以改变行政权力运行的物理场所分布结构、部门职能边界，对行政权力进行结构性导流和汇集。

行政审批及政务服务改革中，机构及平台改革与再造主要指“一站式”行政审批及政务服务大厅和行政审批局改革。“一站式”大厅的改革是通过搭建平台的方式，实现职能部门审批权力的物理集中，减少办事人员跑动次数，提高行政效率。行政审批局通过机构改革，以新设机构整合原属于各部门的行政审批职能，聚合行政审批职能推动深度优化。本书第三、第四章以此为讨论主题。

第三，行政权力运行的业务流程。行政权力运行需要依托特定的业务流程。业务流程的环节设置、顺序安排、组织结构、衔接逻辑等都会影响行政权力的运行机制和效能。行政审批制度及政务服务改革中，对行政审批业务流程的优化贯穿改革历程，精简审批环节、并联审批、联合审批、审批系统的数字平台建设等多项改革涉及优化流程。很大程度上，组织机构改革以及再造的制度环境是业务流程深度优化的基础。“一站式”大厅为审批环节跨部门衔接提供了平台；行政审批局为深度重构行政审批流程提供了组织机构环境。本书第五章以此为讨论主题。

第四，新技术要素赋能。随着互联网及现代通信信息技术的发展，新技术为传统行政体制的组织流程等结构性改革注入了新的改革要素。互联网技术应用使得政府建设步入电子化进程，电子政府从建设政务网站发展到着力提供在线办事等综合性政务服务。大数据、人工智能、区块链等新技术的应用及迭代开启了数字政府及智慧政务建设。行政审批及政务服务改革从电子化的互通互联，开始进入人性化、个性化、精准化供给的智慧时代。同时新技术的应用也为行政权力的传统运行机制带来变革性影响。本书第六章以此为讨论主题。

在对行政审批权力及其运行的组织机构、流程机制的重组和再造中，中国行政审批制度改革经历了从行政审批到智慧政务的变迁，改革也在不断走向深化。厘清政府行政权力边界是改革的初始及前提；“一站式”大厅和行政审批局是从机构改革的角度优化行政权力运行的组织结构。“一站式”大厅是比较浅层的平台型职能聚集，将多部门审批职能物理汇集于一处；行政审批局是比较深层的机构重组，将政府的行政审批职能统一划归新设部门。两者为深度优化业务流程提供了组织环境。由于改革的深度不同，“一站式”大厅和行政审批局为业务流程再造提供了不同的组织空间。“一站式”大厅主要促进窗口外部的表层流程优化；行政审批局则可促进后台跨部门流程的深度优化。单纯的平台机构重组，或业务流程再造都难以实现优化行政权力运行机制的改革目标。

以政府机构改革和流程再造改善行政权力的运行机制、提高政府履职质量，是中国行政审批的制度和政务服务改革的推进机制。平台与机构重组，无论深度如何，只是优化权力运行机制的组织前提；单纯的业务流程再造则很可能受限于组织环境壁垒，难以切实推进。两者相结合，以深度平台与机构重组为前提推进业务流程再造，更可能促进改革目标的实现。这也是本书以重组与再造为内在逻辑分析讨论中国行政审批制度和政务服务改革的理论关切。在建设数字政府的背景下，新技术要素的赋能拉开了政务服务智慧化改革的帷幕。数字技术会为传统的组织机构及业务流程再造带来哪些崭新的影响和变化，将是值得理论界和实务界研究及推进改革探索的时代课题。