导言

国家治理体系和治理能力现代化研究，包括中国历史上的治理体系研究，是眼下方兴未艾的热门研究课题。

2013年11月，中国共产党十八届三中全会召开，以全面深化改革为主要议题，总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。“国家治理体系和治理能力现代化”，在党的历史上是第一次提出。国家治理体系和治理能力是一个国家制度和制度执行能力的集中体现。在当代中国，国家治理体系主要指党领导人民管理国家的制度体系，包括经济、政治、文化、社会、生态文明和党的建设等领域体制机制及法律法规安排；国家治理能力则是运用国家制度管理社会各方面事务的能力，包括改革发展稳定、内政外交国防、治党治国治军等各个方面。国家治理体系和治理能力是一个有机整体，相辅相成。有了好的国家治理体系，才能提高治理能力；提高国家治理能力，才能充分发挥国家治理体系的效能。推进国家治理体系和治理能力现代化，旨在顺应新的形势和任务，坚决破除一切体制机制弊端，使各方面制度更加成熟和定型，使制度执行力进一步提高。

推进国家治理体系和治理能力现代化，意义重大深远，同时极具挑战性。与过去相比，新时代对内改革具有许多新的内涵和特点，更多面对的是深层次体制机制问题，制度建设分量更重，对改革的系统性、整体性、协同性要求更高，建章立制、构建体系的任务更重，对改革顶层设计的要求更高。伴随着制度建设和治理能力建设迈出新的重大步伐、取得突破性进展，2019年10月末，中国共产党十九届四中全会召开，审议通过《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）。《决定》明确指出：“坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化的总体目标是，到我们党成立一百年时，在各方面制度更加成熟更加定型上取得明显成效；到2035年，各方面制度更加完善，基本实现国家治理体系和治理能力现代化；到新中国成立一百年时，全面实现国家治理体系和治理能力现代化，使中国特色社会主义制度更加巩固、优越性充分展现。”[1]这是关于推进国家治理体系和治理能力现代化的顶层设计，列出了十分清晰的时间表和路线图，体现了党中央高瞻远瞩的战略眼光和强烈的使命担当。党的二十大对全面建设社会主义现代化国家作出战略部署，到2035年我国发展的总体目标包括“基本实现国家治理体系和治理能力现代化”，未来5年的主要目标任务包括“国家治理体系和治理能力现代化深入推进”。

推进国家治理体系和治理能力现代化，必须以史为鉴，既倍加珍惜党领导人民围绕这一主题所走过的道路、形成的制度、积累的经验，又重视总结、反思历史，从我国古代漫长的治国理政实践中获取启迪和智慧。2014年10月13日，习近平总书记在中共十八届中央政治局第十八次集体学习时强调：“对绵延五千多年的中华文明，我们应该多一份尊重，多一份思考。对古代的成功经验，我们要本着择其善者而从之、其不善者而去之的科学态度，牢记历史经验、牢记历史教训、牢记历史警示，为推进国家治理体系和治理能力现代化提供有益借鉴。”他郑重指出：“历史是最好的老师。在漫长的历史进程中，中华民族创造了独树一帜的灿烂文化，积累了丰富的治国理政经验，其中既包括升平之世社会发展进步的成功经验，也有衰乱之世社会动荡的深刻教训。……治理国家和社会，今天遇到的很多事情都可以在历史上找到影子，历史上发生过的很多事情也都可以作为今天的借鉴。中国的今天是从中国的昨天和前天发展而来的。要治理好今天的中国，需要对我国历史和传统文化有深入了解，也需要对我国古代治国理政的探索和智慧进行积极总结。”[2]

《中国历代治理体系研究》是2019年1月成立的中国历史研究院设立的六个重大课题之一，是同时新建立的历史理论研究所承担的首个重大研究课题，属于“命题作文”。其主旨正是研究中国历史上的治理体系，总结治国理政的历史经验，为今天推进国家治理体系和治理能力现代化提供借鉴。

本书所谓“历代”，主要指从秦朝到清代。以秦朝作为研究上限容易理解——秦朝统一中国，推行郡县制，实行“车同轨，书同文，行同伦”，建立起中国历史上第一个中央集权制封建国家，开启了中国历史上第一个大一统时期，也是统一多民族国家的奠基时期。个别专题研究也可以追溯到先秦。研究下限，按理应为1840年（清道光二十年），因为鸦片战争后，中国开始坠入半殖民地深渊，与此前主权独立时的国家治理不是一回事。不过，中国国家主权在鸦片战争后虽遭受西方列强粗暴侵犯，但并没有完全丧失，晚清及中华民国时期围绕国家治理，也有一些新举措新摸索。因此，下限也可以适当延伸至1949年中华民国覆灭。总之，酌情而定，不强求一律。大体说来，本书所谓“历代”主要指古代。

所谓“历代治理体系”，主要指中国历史上围绕国家治理而设计和建设的制度体系。从事该研究，不是也不能单纯地就历史论历史，必须突出问题意识，以现实为参照系，着眼于发挥历史研究鉴古知今、资政育人的作用。“历代治理体系”是个大概念，涉及方方面面。我们力争写出亮点、重点，不求面面俱到。经过斟酌，我们确定了11个专题，分别是中央与地方、行政与监督、吏治与用人、礼治与法治、思想与文化、民本与民生、边疆治理、民族治理、宗教治理、环境治理、基层秩序。这11个专题虽说不能涵盖中国历代治理体系的全部内容，但无疑属于其中的重要内容，而且都是我们今天依然在面对、积极寻求更妥善解决的重大问题，具有鲜明的现实针对性。这11个专题，构成本书正文的十一章。

关于具体研究和写作，我们明确了以下六个原则，提出了六大要求：

（一）坚持以唯物史观为指导

本书政治敏感性强，意识形态属性强。因此，必须坚持历史唯物主义的立场、观点和方法，坚持正确的政治方向、学术导向和价值取向。这是老生常谈，是常识，但落实到位并非易事。要做到观点鲜明，表述妥帖，拿捏好分寸，避免引起争论或误解。

（二）不能写成专题思想史

本书以制度变迁为主线。说到底，是围绕国家治理所面临的突出问题来写，围绕怎样解决问题来写，重点看历代是怎么做的，而不是重点考察是怎么想、怎么说的。可以把两者结合起来探究，但不能喧宾夺主，不能以思想演变为主线，不能就思想论思想。

（三）不能写成典章制度史

各个专题研究题目很大。从时间跨度讲，考察“历代”而非断代，涉及制度的沿革和演变，线索、脉络必须交代清楚。但我们显然又不能花过多笔墨围绕制度考镜源流，从秦朝一直写到民国——倘若这么写，每个专题都可以写至少一百万字。再者，按照时序平铺直叙，可能写得中规中矩，但不免写成专题制度史的缩微版，介绍性、描述性文字较多，分析性文字较少，显得平、泛，就会削弱思想性。

总之，在内容上要有所取舍，不求面面俱到，但求写出重点、亮点、特点。唐代著名诗人白居易有云：“文章合为时而著，歌诗合为事而作。”本书的写作，要有现实关怀，要有感而发，重点围绕“治”“乱”二字来总结历史、谋篇布局。从治理角度讲，“天下大治”或“天下大乱”是两种极端现象，前者如文景之治、贞观之治，后者如安史之乱、三藩之乱，都与制度设计有关。民族问题，元代在制度设计上比较失败；清代就进步许多，遂有康乾盛世、开疆拓土。正反两方面，经验或教训，最值得我们今天总结、反思。

（四）做到史论结合

求真求实是历史研究的第一要义，没有考订，便无信史可言。治史须严谨，史实考订是必要的，但不能过于烦琐，不能写成考证文章或专著。同理，注释应尽量减少、简化，不能占过多篇幅。不能以引文代替自己的表述，不必引几个字或一句话就加一个注释。引文和注释多了，涉及太多概念，近乎概念堆砌，就会削弱可读性和思想性。历史研究必须体现思想性，注重宏观的总结分析。当然，不能离开史料、史实汪洋恣肆。应做到论从史出、言之有据，不发空洞议论。

（五）树立大历史观

各专题研究（各章）按照怎样的体例来写？我们的思路是前略后详：前面为综述，概述某具体制度的兴废沿革、主要特点及作用等，以便读者对总体情况有个较清晰把握；接着是围绕重点、亮点进行铺陈。总之，要树立大历史观，把小处着手与大处着眼结合起来，进行长时段、贯通式研究和思考，既不能碎片化、条块分割，也不能泛泛而论。要有个案，注重细节的生动性、文字的可读性。每章以“结语”收尾，对全章内容进行概括总结。

为避免成为“拼盘”，全书末尾专辟“结束语”，对全书内容进行整合、概括，着重就中国古代制度建设的主要特点及当代启示加以归纳和阐释。

（六）把握好尺度，不说过头话

研究中国历史上的治理体系、治理经验，要注意不能有溢美之词。从社会形态上讲，中国古代及晚清、民国分别属于封建社会和半殖民地半封建社会，而当今中国处于社会主义社会。今天所说的中华民族伟大复兴，绝不是简单地再现汉唐雄风、康乾盛世。习近平总书记在党的二十大报告中明确指出：“从现在起，中国共产党的中心任务就是团结带领全国各族人民全面建成社会主义现代化强国，实现第二个百年奋斗目标，以中国式现代化全面推进中华民族伟大复兴。”[3]一言以蔽之，是把我国建成富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国，是在社会主义形态下振兴中华，是对以往一切文明和社会形态的超越，是一种更高层次的辉煌。说到底，研究中国历代治理体系不是为了颂古、复古，而是致力于古为今用、推陈出新，旨在搞好今天的建设。

历史理论研究所设有国家治理史研究室，是全国首个专门研究机构。系统研究中国历代治理体系，这在学界是第一次。忝为国内第一部该专题研究专著，希望本书的问世能对相关研究起到推进作用，能进一步激发大家对相关问题的关注和思考。如此，则是对我们努力的最大褒奖。

[1] 《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，人民出版社2019年版，第5—6页。

[2] 习近平：《在十八届中央政治局第十八次集体学习时的讲话》，《人民日报》2014年10月14日。按：查商务印书馆第7版《现代汉语词典》，“治理”作“统治”“管理”解，“治国理政”指“管理国家和政务”，可见“治理”“管理”这两个词是可以互换的同义词。相比之下，“治理”一词更现代，具有法治意味。

[3] 习近平：《高举中国特色社会主义伟大旗帜为全面建设社会主义现代化国家而团结奋斗——在中国共产党第二十次全国代表大会上的报告》，人民出版社2022年版，第21页。