二、执法程序规范

008 什么是行政执法程序？城市管理执法程序的基本制度有哪些？

行政执法程序，是指行政机关及其执法人员行使行政职权作出行政行为所适用的程序，包括行政处罚程序、行政许可程序、行政检查程序、行政强制程序、行政确认程序等。行政机关的执法行为，具有实体和程序两个方面。实体是行政机关的执法行为确定行政相对人权利义务的实质内容，如责令违法建筑限期拆除，对违法行为决定处以罚款等；程序就是如何完成实体内容的特定的方式、步骤、顺序和时限。所谓“方式”，是指行政执法活动进行的形式种类和外在表现形式。例如，行政处罚是按简易程序或普通程序进行，还是按照听证程序进行。“步骤”，是指行政执法活动过程中的若干必经阶段。例如，行政处罚的普通程序要经过立案、调查、审核、告知、决定等几个阶段。“顺序”，是指步骤的先后次序，不能先作出决定再实施调查，也不能没有告知就作出决定。“时限”，是指法律规范对具体执法行为的各种时间上的限制和要求。例如，《行政处罚法》规定，违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚；涉及公民生命健康安全、金融安全且有危害后果的，上述期限延长至五年；可能灭失或者以后难以取得的证据可以先行登记保存，并应当在七日内及时作出处理决定。对法律加以明确规范的行政程序，即法定程序，是行政机关在行政执法过程中必须严格遵守的，行政机关的执法行为如果违反了法定程序，将导致程序违法，产生行政决定被撤销的后果。

城市管理执法程序的基本制度，是指在程序中具有相对独立性，对整个程序具有重大影响的规则体系。它是由法律规范构成，这些构成基本制度的法律条款具有完善的行为模式和法律后果。相应地，行政主体具有明确的权利和义务。

1.执法中的告知制度

城市管理综合行政执法机关作出处理决定，必须事先通知行政相对人并告知其在行政程序中享有的权利义务以及注意事项，让行政相对人做好陈述和申辩的准备，维护其合法权益，涉及不特定人的决定，可以采取公告等形式告知。

2.执法过程的回避制度

为了消除利益和偏见对程序中立的影响，回避制度也是正当程序的重要组成部分。在执法程序中，主持者和裁决者受到或看起来受到某种直接或间接利益的影响，或者对程序活动的法律、事实和当事人存在偏见时，应回避该具体的程序活动，当事人也有权提出回避申请。

3.听取当事人陈述和申辩制度

城市管理综合行政执法机关在拟作出对行政相对人不利的决定时，应当告知当事人享有陈述和申辩的权利。行政执法机关必须充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行复核；当事人提出的事实、理由和证据成立的，行政执法机关应当采纳。行政执法机关不得因当事人的申辩而作出不利于当事人的处理决定。

4.执法中的听证制度

指的是执法主体在作出影响行政相对人合法权益的决定前，由执法主体告知行政决定的理由和听证权利，行政相对人表达意见、提供证据，以及执法主体听取意见、接纳证据的程序所构成的一项基本制度。

5.执法中的说明理由制度

行政执法机关在作出对行政相对人合法权益产生不利影响的行政行为时，除法律有特别规定外，必须向行政相对人说明其作出该行政行为的事实因素、法律依据以及进行自由裁量所考虑的政策、公益等因素，以书面方式附于行政行为的法律文书之后。经过说明理由，可以增进行政相对人对行政行为的理解和接受度。

6.执法中的职能分离制度

城市管理行政执法机关中的调查、听证和裁决职能在实际工作中应由不同的工作人员行使。主持调查者与裁决者合一，会影响程序活动的过程和结果的公正性，影响执法效果。职能分离的目的是避免裁决者在作出决定前就形成“成见”，从而影响结果客观中立。同时，调查与裁决的分离，也防止裁决者“成为自己案件的法官”。

7.执法行为的公开制度

在各种执法程序中，除涉及国家秘密、个人隐私和商业秘密外，执法主体必须向行政相对人及社会公开与职权运行有关的事项。其中包括向行政相对人和社会群众公开执法决定形成过程中的有关事项，如内容及理由。

8.全程记录制度

城市管理综合行政执法机关实施行政处罚权时通过文字、音像等记录方式，对行政处罚程序启动、调查取证、审查决定、文书送达、执行等全过程进行记录，建立案卷。案卷应当包括所有的有关证据、文书、文字记录、音像记录等材料。

9.法制审核制度

城市管理综合行政执法机关在作出重大行政执法决定之前，应由其负责法制工作的内设机构或指定的内设机构对其合法性、适当性进行审核，提出书面审核意见，未经法制审核不得作出决定。

10.时限制度与时效制度

时限制度，指对作出行政行为的各个关键环节、各方参与主体的行为加以时限的规范，考虑各种特殊情形，构建完备周密、种类齐全的时限制度，如一般时限、延长时限、紧急时限、执行时限等。时效制度，则是指一定的事实状态在经过一定的时间之后，依法发生一定法律效果的制度。如行政法上的追究时效，行政主体对违法行为依法追究法律责任应当遵循一定的期限，如果超出这个期限，则不再追究。

009 城市管理综合执法全过程记录有哪些具体要求？

城市管理综合执法全过程记录，是指城市管理执法人员执行《行政处罚法》第四十七条的规定，运用执法文书制作、音像记录、电子数据采集等方式，对行政处罚的启动、调查取证、审核、决定、送达、执行等进行全过程记录，归档保存，实现全过程留痕和可回溯管理。

1.执法文书制作

执法文书制作指采用纸质（或电子）行政执法文书及其他纸质（或电子）文件对执法过程进行的书面记录，包括手写文书、经电子签章的电子文书和信息系统打印的文书。执法文书是执法全过程记录的基本形式。城市管理综合执法部门及其执法人员应当严格按照法律法规规章和城市管理综合执法文书规范等有关要求制作执法文书。

2.音像记录

音像记录指通过照相机、录音机、摄像机、执法记录仪、视频监控等记录设备，实时对行政执法活动进行记录的方式。音像记录是执法文书制作和电子数据采集的有效补充。城市管理综合执法部门及其执法人员可以在执法文书、信息数据采集的基础上对现场执法、调查取证、证据保存、举行听证、强制措施、留置送达和公告送达等容易引发争议的行政执法过程进行音像记录；对查封扣押财产、强制拆除等直接涉及生命健康、重大财产权益的现场执法活动和执法场所，应当进行全过程音像记录。固定场所音像记录内容应当包括监控地点、起止时间及相关事情经过等内容。音像记录反映的执法过程起止时间应当与相应文书记载的起止时间一致。

现场执法进行音像记录时，应当自到达现场开展执法活动时开始，对执法过程进行全程不间断记录，直至执法活动结束时停止。因设备故障、损坏或者电量不足、存储空间不足、天气情况恶劣等客观原因而中止记录的，重新开始记录时应当对中断原因进行说明；确实无法继续记录的，应当立即向机关负责人报告，并在事后书面说明情况。

执法音像记录应当包括执法时间、执法人员、执法对象以及执法内容，重点摄录以下内容：

（1）执法现场或相关内外部环境；

（2）当事人、证人等相关人员的体貌特征和言行举止；

（3）相关书证、物证、电子数据等现场证据，以及其他可以证明执法行为的证据；

（4）执法人员现场张贴公告，开具、送达法律文书和对有关财物采取措施情况；

（5）其他应当记录的重要内容。

3.电子数据采集

电子数据指通过行政执法信息平台，记录各类城市管理行政处罚活动过程中产生的数据资料，包括信息填报和网上运行等产生的数据记录资料以及据此生成的汇总数据和统计表等相关数据文件。电子数据采集是城市管理综合执法全过程记录的重要内容。城市管理综合执法部门及其执法人员应当严格按照法律法规规章和城市管理信息报告工作要求进行记录，数据填报内容应当与执法文书相一致。

城市管理综合执法中遇有涉及国家秘密、工作秘密、商业秘密及个人隐私的应当按保密权限和规定执行；因天气等其他不可抗力因素不能使用的可以停止使用音像记录。执法人员应当在执法结束后及时制作工作记录，写明无法使用的原因，报本机构主要负责人审核后，一并存档。

4.启动环节应当记录的事项

（1）依职权启动行政处罚、行政强制等行政执法程序的，应当由执法人员填写立案审批表，对启动原因、案件来源、当事人基本情况、基本案情、承办人员或者承办机构意见、城市管理综合执法机关负责人审批意见等进行记录；

（2）按照“双随机、一公开”要求启动行政检查程序的，应当对随机抽取检查对象、随机选派执法检查人员以及抽查方式等内容进行记录。

5.调查取证环节应当记录的事项

（1）执法人员姓名、执法证件编号及执法证件出示的情况；

（2）询问当事人或证人的，应当制作询问笔录，载明当事人或者有关人员的基本情况、询问的时间和地点以及询问内容；

（3）向有关单位和个人调取书证、物证的，应当制作证据登记保存清单，注明取证人、取证日期和证据出处等；

（4）现场检查（勘验）的，应当制作现场检查（勘验）笔录，载明现场检查（勘验）的时间、地点、在场人、检查人、检查或勘验情况；

（5）抽样取证的，应当制作抽样取证记录，并出具抽样物品清单；

（6）采取证据先行登记保存措施的，应当记录证据先行登记保存的启动理由、具体标的、形式，出具先行登记保存证据决定或者先行登记保存清单；

（7）告知当事人陈述、申辩、申请回避、听证等权利，应当记录告知的方式和内容，并如实记录当事人陈述、申辩、申请回避、听证的情况；

（8）听证主持人、听证当事人相关信息、听证时间、地点及听证情况；

（9）当事人进行电子签名、电子指纹捺印的过程应全程音像记录；

（10）其他需要记录的情况。

6.审查与决定环节应当记录的事项

（1）承办人的处理意见及事实理由、法律依据；

（2）承办机构的处理意见；

（3）重大行政执法决定的法制审核和重大行政执法决定的集体讨论情况；

（4）审批决定意见；

（5）其他需要记录的情况。

7.送达与执行环节应当记录的事项

（1）送达的时间、地点、方式及送达的情况；

（2）当事人履行行政执法决定的情况，其中对于依法应责令改正的，应当记录核查情况；

（3）行政强制执行的情况；

（4）告知当事人行政救济途径的情况；

（5）其他需要记录的情况。

8.送达行政执法文书，应当根据不同情况记录的事项

（1）直接送达的，由送达人、受送达人或者符合法定条件的签收人在送达回证上签名或盖章；

（2）邮寄送达的，留存邮寄送达的付邮凭证和回执或者寄达查询记录；

（3）留置送达的，应当记录留置事由、留置地点和时间，由送达人和见证人签名或盖章；

（4）公告送达的，留存书面公告并记录公告送达的原因和经过以及公告方式和载体。

9.记录保管、归档及调取

（1）城市管理执法人员应当在现场执法过程结束后的规定时间内，按要求将信息储存至执法信息系统或者专用存储器保存，不得由经办人员自行保存。如遇特殊情况不能移交的，须经机关负责人批准延期移交。

（2）城市管理综合执法事项办结后，应当依照有关要求，将行政执法过程中形成的记录资料整理成案卷后归档保存。

（3）各类执法文书、检测报告、相关工作记录等纸质记录资料保存期限参照文件材料归档范围和文书档案保管期限执行。

（4）作为证据使用的音像记录资料保存期限应当与案卷保存期限相同；不作为证据使用的音像记录资料至少保存6个月。

（5）执法音像记录资料的使用应当综合考虑部门职责、岗位性质、工作职权等因素，严格限定使用权限。音像记录需要作为证据使用的，应当由执法人员报经本机构负责人同意后，制作文字说明材料，注明制作人、提取人、提取时间等信息，将其复制后提供，并对调取情况记录在案。

010 重大执法决定法制审核应该怎样实施？

《国务院办公厅关于全面推行行政执法公示制度执法全过程记录制度重大执法决定法制审核制度的指导意见》（国办发〔2018〕118号）要求，行政执法机关作出重大执法决定前，要严格进行法制审核，未经法制审核或者审核未通过的，不得作出决定。城市管理综合执法部门是依法经批准相对集中执法权的机关组织，可以由其法制机构在授权范围内具体承担重大行政执法决定法制审核职责。

《行政处罚法》第五十八条规定“涉及重大公共利益”等四种情形的行政处罚必须经过法制审核，同时也明确规定了审核如果未通过的，不得作出决定。

1.审核机构

城市管理综合执法部门应当明确本机关具体负责重大行政执法决定法制审核工作的机构，配备与法制审核任务相适应的人员力量。

（1）原则上法制审核人员按不少于本机关执法人员总数的百分之五配备，且不少于二人；

（2）法制审核机构应当与本机关具体负责办案工作的执法承办机构分开设置；

（3）暂未设置法制机构的，应指定除案件承办机构以外的其他机构或承办人员以外的专门人员承担法制审核工作；

（4）城市管理综合执法部门根据工作需要可以聘请法律顾问、公职律师参与法制审核工作。

2.审核范围

涉及重大公共利益、可能造成重大社会影响或者引发社会风险，直接关系行政相对人或者第三人重大权益，以及情节复杂、涉及多个法律关系的下列重大行政执法决定，城市管理综合执法部门应当在作出决定之前进行法制审核，未经法制审核或者审核未通过的，不得作出决定：

（1）行政强制决定，情况紧急需要当场实施行政强制措施或者立即实施行政强制执行的除外；

（2）涉及重大公共利益的；

（3）直接关系当事人或者第三人重大权益，经过听证程序的；

（4）案件情况疑难复杂、涉及多个法律关系的；

（5）拆除建筑物、构筑物的行政强制执行决定；

（6）拍卖或者变卖当事人合法财物用以抵缴罚款的行政强制执行决定；

（7）法律、法规规定应当进行法制审核的其他情形。

城市管理综合执法部门应当根据法律、法规、规章规定，结合本机关执法职责、执法层级、涉案金额等因素，制定本机关重大行政执法决定法制审核目录清单，向社会公布，并报本级人民政府司法行政部门备案。

3.审核程序

案件承办机构应当在重大行政执法事项调查取证完毕提出处理意见后，送法制审核机构进行法制审核，通过法制审核后，由案件承办机构送达行政处罚事先告知书，完成听证或陈述申辩程序后，提交本行政执法机关负责人集体讨论决定。

案件承办机构在送法制审核时应当提交以下材料：

（1）重大行政执法决定法制审核送审函，包括：行政执法主体资格及其行政执法人员资格；案件基本事实；适用法律、法规、规章和执行裁量基准的情况；调查取证情况；其他需要说明的情况。

（2）拟制的行政执法文书，相关事实、法律依据、行政执法自由裁量基准。

（3）收集调取的书证、物证、视听资料、当事人陈述、证人证言、现场笔录、勘验笔录等证据材料。

法制审核机构根据不同情形提出同意或者存在问题的书面审核意见，一式两份，一份连同案卷材料回复承办机构，另一份装入行政执法案卷，并作为行政执法案卷评查内容之一。

法制审核未通过的，案件承办机构要根据法制审核意见对提交送审的材料进行完善或者补正后，再次提交法制审核机构进行审核。

案件承办机构对法制审核意见有异议，经与法制审核机构沟通后无法达成一致意见的，由案件承办机构启动协调机制，交由城市管理综合执法部门负责人集体讨论决定。

4.审核内容

法制审核以书面审核为主，对拟作出的重大行政执法决定从以下几个方面进行审核，案情复杂、涉及法律关系较多的重大执法案件，法制审核机构可邀请专家进行咨询论证。

（1）执法主体是否合法，是否超越本机关职权范围或者滥用职权；

（2）执法人员是否具备执法资格，是否存在无证执法、一人执法现象；

（3）程序是否合法；

（4）案件主要事实是否清楚，证据是否确凿、充分；

（5）适用法律是否准确、运用自由裁量权是否适当；

（6）行政执法文书是否完备、规范；

（7）应当进行音像记录的有无完整、全面记载；

（8）违法行为是否涉嫌犯罪需要移送司法机关；

（9）其他应当审核的内容。

5.审核意见处理

城市管理综合执法机关根据法制审核意见分别处理：

（1）经法制审核，认为事实清楚、证据充分、定性准确、适用依据正确、程序合法、处理适当的案件，应当将案件处理意见书、法制审核意见以及相关案卷材料，报请机关负责人依法决定；其中需要集体讨论决定的，应当集体讨论决定。

（2）经法制审核，认为定性不准，或适用依据错误，或程序不合法，或处理不当的案件，应当根据审核意见做补充调查或相应处理，再次报送法制审核；法制审核通过后，报请机关负责人依法决定；其中需要集体讨论决定的，应当集体讨论决定。

（3）经法制审核，认为违法事实不清、证据不充分的案件，经补充调查后，再次报送法制审核；案件事实仍旧无法查清，无法补充调查的案件，案件承办机构应当将法制审核意见以及相关案卷材料，报请机关负责人依法决定是否撤销案件；其中需要集体讨论决定的，应当集体讨论决定。

（4）经法制审核，认为应当不予行政处罚的，案件承办机构应当将法制审核意见以及相关案卷材料，报请机关负责人依法决定；其中需要集体讨论决定的，应当集体讨论决定。

6.审核责任

城市管理综合执法部门负责人是本机关重大行政执法决定法制审核工作的第一责任人，对本机关作出的重大行政执法决定负责。案件承办机构对送审材料的真实性、准确性、完整性，以及行政执法的事实、证据、法律适用、程序的合法性负责。法制审核机构对重大执法决定的法制审核意见负责。因案件承办机构的承办人员、负责法制审核的人员和审批行政执法决定的负责人滥用职权、玩忽职守、徇私枉法等，导致行政执法决定错误的，要依法依纪追究相关人员责任。

011 城市管理综合执法公示包括哪些内容？

行政执法公示，是指行政执法机关通过一定的载体和方式，在行政执法事前、事中和事后环节，将行政执法有关信息，主动向当事人和社会公开的活动。行政执法公示制度是增强行政执法工作的透明度，规范和监督行政执法行为，保障公民、法人和其他组织依法获取行政执法信息的重要举措。城市管理综合执法部门要按照“谁执法谁公示谁负责”的原则，以统一的行政执法公示平台为主，以政府公报、新闻媒体、办公场所、政府或者执法机关门户网站等为补充，不断拓展公开渠道和方式，全面及时公开行政执法信息。

1.事前公示

城市管理综合执法部门应当在事前环节主动公开下列信息：

（1）行政执法主体和人员：行政执法机关名称、具体负责行政执法工作的机构名称、办公地址、联系方式和行政执法人员姓名、行政执法证号、行政执法类别等；

（2）职责权限：行政执法事项、行政执法岗位责任等；

（3）行政执法依据：实施行政执法事项所依据的有关法律、法规、规章以及委托执法协议或者文件等；

（4）行政执法程序：行政执法流程图、行政执法程序、期限等；

（5）随机抽查事项清单：随机抽查主体、依据、对象、内容、比例、方式等；

（6）救济渠道：行政相对人依法享有的权利、救济途径、方式和期限等；

（7）法律、法规、规章或者规范性文件规定应当事前公开的其他行政执法信息。

2.事中公示

城市管理综合执法人员在实施监督检查、进行调查取证、采取强制措施和强制执行、送达执法文书等执法活动时，必须主动亮明身份，出示行政执法证件，按照规定着装、佩戴标识。在行政执法过程中应当出具行政执法文书，依法主动及时告知当事人、利害关系人相关的执法事实、理由、依据以及法定权利和义务等内容。

3.事后公示

行政执法事后公开，是指公开行政执法决定书的相关信息。城市管理综合执法部门应当在规定时间内，及时向社会公布双随机抽查情况、抽查结果，行政检查结果和行政执法决定书的相关信息，接受社会监督。

4.个人信息保护

行政执法决定书全文公开时，应当隐去下列信息：法定代表人、行政执法决定相对人（个人）以外的自然人名字；自然人的家庭住址、身份证号码、通信方式、银行账号、动产或者不动产权属证书编号、财产状况等；法人或者其他组织的银行账号、动产或者不动产权属证书编号、财产状况等。

5.不予公示的情形

行政执法决定（结果）有下列情形之一的，不予公开：当事人是未成年人的；涉及国家秘密，以及公开后可能危及国家安全、公共安全、经济安全、社会稳定的；涉及商业秘密、个人隐私以及公开后会对第三方合法权益造成损害的不予公开，但是权利人同意公开或者行政执法机关认为不公开可能对公共利益造成重大影响的，可以依法公开。

6.信息的更新、更正与撤销

由于法律、法规、规章和其他文件的颁布、修改、废止、失效，行政执法事前公示信息需要更新的，予以更新；由于机构设置发生变化，行政执法事前公示信息需要更新的，予以更新；由于执法人员执法证件信息发生变化，行政执法事前公示信息需要更新的，予以更新。

行政执法决定被依法变更的，自变更之日起二十个工作日内，予以更新；公示的行政执法决定信息不准确的，应及时更正；自然人、法人或者其他组织书面提出更正公示的行政执法决定信息的要求的，应进行核实并作出处理；行政执法决定有依法被撤销、确认违法或者要求重新作出等情形的，应撤下原行政执法决定信息。

012 城市管理综合执法机关如何实施行政检查，检查过程需要注意哪些用语规范？

根据地方性法规的授权，城市管理综合执法部门依法相对集中行使有关行政管理部门在城市管理领域的全部或部分行政处罚权及相关的行政检查权和行政强制权。

城市管理行政检查是指城市管理综合执法部门为了履行法定职责，在城市管理领域开展相对集中行政处罚权时，依法对当事人是否遵守法律规范和是否履行法定义务的情况，进行单方面强制性察看、了解、督促的执法活动，包括例行检查、实时检查和特定检查。例行检查，是指执法机关依照法定职责，对不确定的行政相对人进行的执法检查。如执法人员在社区公共空间进行的日常巡查等。一般例行检查以不增加行政相对人的义务和不减损行政相对人的权益为前提，通常不能对相对人提出具体的履行特定义务的要求。实时检查，即全过程实时检查方式，通过电子监控等手段实行全程的影像记录，以便事后核实、发现违法行为的行政检查方式，如城市管理综合执法部门通过智慧城市系统实时监控特定城区和场所。特定检查，是指执法机关获得投诉、举报或者在日常巡查、实时检查中发现违法行为的嫌疑后，启动对特定行政相对人的执法检查。此时，执法机关可以启动认为有必要的调查取证手段，包括制作当事人陈述笔录、知情人询问笔录、现场勘查笔录，查阅相关档案和材料。因此，特定检查有时会与立案后的调查取证相交叉，两者的区别在于是否履行了立案程序。

有下列情形之一的，城市管理综合执法部门可以不需要经过事先审批即可实施行政检查：一是执法机关根据市民热线等投诉渠道的信息，对被投诉事项进行的现场检查；二是执法人员依据法定职责，在执行勤务巡查任务时实施的行政检查；三是城市管理综合执法部门与其他行政执法部门开展执法联动，对特定执法事项进行的临时检查。

对于特殊事项、重点领域的行政检查，城市管理综合执法部门应当制定实施行政检查的计划或方案，计划或方案中应当包括检查目的、检查目标、检查对象、检查方法和检查时间等。如果行政检查系城市管理综合执法部门与其他行政执法部门共同实施，也应当在计划或方案中写明。

城市管理综合执法部门在按照检查计划或方案实施检查前，可以事先向当事人送达行政检查通知书，以便于当事人合理安排自己的生产或工作，尽可能减少行政检查带来的影响。

实施行政检查，首先，要确定执法人员具备行政执法资格，没有取得行政执法资格的人员不得从事行政执法活动。其次，要检查各种执法装备，包括执法车辆、通信工具、各类取证设备、防护装备，查处违建时还应携带测量工具，以及各种现场执法文书。最后，要了解检查现场的具体情况，包括周边环境、道路交通、人员来历，从而确定最佳的执法路线、执法时间、执法人员、车辆配置、应急措施等事项。

以下是城管综合执法部门实施行政检查的具体步骤及规范用语：

（1）行政检查前需要先表明执法人员身份并亮证。表明身份时，使用问候语，出示行政执法证件，并清楚地告知对方行政执法主体的名称。例如：“你好！我们是××××××（行政执法主体名称）的执法人员×××和×××，这是我们的执法证件（亮证），请过目。”（如遇被检查对象存在阅读障碍等特殊情形，应当向其宣读执法工作证号。）

（2）执法人员在进行现场检查（勘查）时，应清楚明了地告知检查事项和检查依据。例如：“我们根据××××（检查依据）依法对你（单位）进行××（具体事项）检查（专项检查、日常巡查等有关执法工作），并根据工作需要进行音像记录。请你（单位）予以协助和配合！”

（3）现场查找被检查单位负责人时，言语文明，切忌急躁。例如：“你好，请问负责人是哪一位（在哪里）？我们需要了解一下××方面情况，请（通知他）过来配合检查工作。”

（4）在“双随机”检查、现场检查以及监督抽检、留置送达等易引发争议需要进行音像记录的情形下，应向相对人单位负责人说明开展音像记录的工作。例如：“根据工作要求，我局执法人员将通过执法记录仪对执法工作进行全程记录，记录所产生的音像资料将作为视听资料证据。”

开启音像记录后，应当首先说明执法日期、执法事由、执法人员、检查对象。例如：“今天是××××年××月××日，××××××（行政执法主体名称）的执法人员×××和×××，依法到××单位（公司）进行××检查。为保证执法的公正性，本次执法全程录音录像。”

（5）向被检查单位现场负责人或有关人员了解情况时，应当说明工作目的与需要了解的具体信息，要求当事人出示有关证件/材料时，应清楚简洁地告知所要检查的证件名称/材料内容名称等。例如：“你好，请你如实介绍一下你单位××方面情况，并请出示/提交××（证件完整名称/具体资料内容等）。”

调取原始凭证有困难的，可以提取复印件、影印件、抄录件，或拍摄制作足以反映原件、原物外形或内容的照片、录像，并应当要求证据提供方注明出证日期、证据出处，同时签名或者盖章。例如：“你好，这是××复印件，请你核对无误后注明‘此件与原件核对一致’，并在此处签名（或盖章），注明日期和出处。”

（6）当对方陈述不清、偏离主题或执法人员未听明白时，及时回到正题，并请对方再次阐述。例如：“你好，我们想具体了解的是××××（具体事项），请主要阐述该方面事宜。”“对不起，我没有听明白，请你再说一遍。”

（7）进行现场检查时，应当告知被检查对象享有陈述、申辩、申请回避的权利与配合检查的义务。例如：“我们需要检查你单位××现场，请你带我们到现场检查。你有权进行陈述和申辩，你认为执法人员与你（单位）有直接利害关系的，有权依法申请回避，同时你应当如实回答、协助检查、不得阻挠，否则将承担相应的法律责任。你听清楚了吗？你是否申请回避？”

（8）在检查过程中认为需要对被检查人（单位）进行询问调查的，应当送达询问通知书，并说明接受询问的时间地点。例如：“请你带齐××材料并按时前往××单位××部门接受询问调查，如有疑问，请拨打××电话联系××同志。”

（9）检查过程中需要进行抽样、勘验、鉴定的，需要向被检查对象说明情况。例如：“我们需要对××进行抽样检查/勘验/鉴定，检查/勘验/鉴定结果将在××天内告知，请你配合。”

（10）如在检查过程中发现存在违法违规行为，应告知违法事实、理由、依据，当场予以纠正或者责令限期改正。例如：“通过检查，我们发现××问题，涉嫌违反《××××法》第××条（第×款）（第×项）的规定，属于××××违法行为，请你（单位）立即/在×日内予以整改，我们将根据调查情况作进一步处理。你是否存在异议？”

（11）在检查过程中发现依法应当给予行政处罚，并可适用简易程序作出处罚决定的，应当告知违法事实、理由、依据、处罚内容以及法定权利。例如：“通过检查，我们发现××问题，涉嫌违反《×××××》（具体法律法规规章）第×条（第×款）（第×项）的规定，属于××××违法行为，依法拟对你（单位）处以××处罚，你（单位）依法享有陈述、申辩的权利。现在你（单位）可以进行陈述和申辩。”

当场送达行政处罚决定的，还应当告知当事人救济途径。例如：“你（单位）如不服本行政处罚决定，可以在收到本《当场行政处罚决定书》之日起60日内依法向××人民政府或××城市管理综合执法局申请行政复议，也可以在6个月内向××人民法院提起行政诉讼。”

（12）在检查过程中如有证据认为被检查对象存在违法情形并有必要采取强制措施的，应当告知违法事实、理由、依据、拟采取的强制措施、实施依据以及当事人依法享有的权利等。例如：“你（单位）正在进行的××行为涉嫌违反《×××××》（具体法律法规规章）第×条（第×款）（第×项）的规定，依据《×××××》（设定行政强制措施的具体法律法规）第×条（第×款）（第×项）的规定，我局执法人员需要对××场所（××物品或××工具）实施××强制措施，实施期限为××日，请你（单位）配合。你（单位）依法享有陈述、申辩的权利。”

当场实施行政强制措施，还应当告知救济途径。例如：“如果你（单位）对我局实施的行政强制措施不服，可以在收到《实施行政强制措施决定书》之日起60日内依法向××人民政府或××城市管理综合执法局申请行政复议，也可以在六个月内向××人民法院提起行政诉讼。”

（13）检查结束后应当要求当事人在核对无误的检查笔录上签名，若当事人存在阅读障碍，需向其如实宣读。例如：“以上是本次现场检查的情况记录，请核对/已向你宣读。如有遗漏或错误，请你指出并由我们进行补充或更正；如核对无误，请你逐页签名/盖章。”（无书写能力的，由当事人按手印。）

（14）执法过程邀请见证人进行见证时，应当说明缘由。例如：“××同志你好，请你见证我们依法开展的××执法工作，谢谢！”

执法人员应当在检查结束后请见证人在核对无误的检查笔录上签字。例如：“这是我局执法人员在你全程见证下制作的检查笔录，请你在核实记录内容无误的情况下签字见证，谢谢！”

013 城市管理综合执法机关如何处理举报投诉？

自然人、法人或其他组织为维护公共利益或自身权益，向城市管理综合执法机关举报、投诉涉嫌违法行为，请求履行职责的，城市管理综合执法机关应当对举报投诉实行统一编码，统一处理，统一告知。对通过来访进行举报投诉的，应由专人接待；对通过电话进行举报投诉的，应由专人听取内容并做好记录；对书面举报投诉的，应保留书信原件和邮寄凭证。

城市管理综合执法机关收到举报投诉后，应当在规定时间内组织核查，决定是否受理，并将受理情况或不予受理理由告知举报投诉人。不予受理的，可以告知举报投诉人其他维权途径。符合下列条件的，应当受理：

（1）属于城市管理综合执法机关职责；

（2）有具体的举报投诉对象、地址；

（3）有涉嫌违法行为的具体事实；

（4）投诉人还应当提供真实姓名、联系方式，以及与违法行为存在利害关系的证据；

（5）涉嫌违法行为未被处理过，或者被处理过又有新线索的；

（6）违法行为在二年内未被发现的（对涉及公民生命健康安全的违法行为，在五年内未被有权机关发现的），不予受理。法律另有规定的除外。前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。

举报投诉受理后，对被举报投诉的违法行为作出行政处罚、不予行政处罚、撤销案件、移送管辖等处理决定的，应当告知举报投诉人，不符合规定的受理条件的，经机关负责人批准，可以终止处理，并告知举报投诉人。告知方式包括但不限于书面、电话、短信、微信、电子邮件等形式，执法人员应当保留告知记录。举报投诉人未提供联系方式或联系方式不明确的，不予告知。

在举报投诉处理及案件办理过程中知悉举报投诉人身份信息的人员，不得向第三方泄露举报投诉人的姓名或者名称、联系方式等身份信息。

014 发现违法行为线索，应如何处理？

城市管理综合执法机关对依据监督检查职权或者通过投诉、举报、其他部门移送、上级交办等途径发现的违法行为线索，应当予以核查，凡发现有违法事实，符合立案条件的，要及时立案。特别是受理的检举、举报材料，凡经初步核实认为符合立案条件的，就应当及时立案。

1.核查的内容

（1）是否有明确的涉案行为人及其涉嫌的违法行为事实存在；

（2）是什么性质的违法行为，违法行为发生在什么地方，是否属于城市管理综合执法机关或本机关管辖；

（3）是否存在一事不再罚的情形；

（4）是否需要给予行政处罚，包括违法行为自发生之日起是否超过两年，是否为持续的违法行为，是否有显著轻微的免责情节等；

（5）是否适用普通程序；

（6）其他单位移交的案件，移交材料是否齐全。

2.核查的方式

案件初步核查不仅是一个程序性的环节，更重要的是在初查时就应该着手固定第一手证据，这些证据往往能在之后案件的办理过程中起到举足轻重的作用，是整个证据链的基础。

（1）制作举报人笔录

案件有举报人的，受理案件后应当及时制作举报人的询问笔录。举报人询问笔录可以使办案人员对整个案件形成一个大致的印象，有助于判断之后的调查方向和重点，并且可以跟其他证据形成印证，是行政案件的重要证据之一。

（2）固定现场证据

城市管理综合执法机关日常工作中查处的违法行为大多具有很强的时效性，比如占道经营、抛洒滴漏等市容类案件，不及时固定证据的话，现场情况很容易灭失。因此，执法人员在发现违法行为时要第一时间对违法现场情况进行拍照、录像，必要时还可以采取查封、扣押等强制措施。对于现场跟案件有关的物品，应做好相关登记保存工作。

在日常工作中，由于执法人员到达违法现场进行初步处置时，多数情况下案件还处于没有立案的状态，很多执法队员认为没有立案就不能进行取证。这其实是个误区。只要主体适格，程序适当，执法人员提取的证据就是合法的，其效力并不受立案与否的影响。

3.核查后的处理

核查案件线索后，应根据核查情况，及时进行处置：

（1）对在管辖范围内确有涉嫌违反城市管理法律、法规和规章的事实，应当予以行政处罚，具备立案条件的，应及时办理立案手续。

（2）对于没有违法事实发生，或者虽有违法事实发生但情节显著轻微的，或者违法事实超过行政处罚追究时效且没有持续状态的（违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。对涉及公民生命健康安全的违法行为，在五年内未被有权机关发现的，不再给予行政处罚），不予立案，并将不予立案的理由回复案件线索提供者。

（3）对当事人同一个违法行为已作出罚款处罚或者其他机关已在先立案的，办案机关不应再立案。

（4）对于超越地域管辖范围的，应报告或者直接移送有管辖权的城市管理综合执法部门，并将移送理由回复案件线索提供者。

（5）对于超越职能管辖的，应立即移送有管辖权的职能部门处理，并将移交理由回复案件线索提供者。

（6）对于案件线索不清晰的，可以要求材料提供人继续补充。

（7）城市管理综合执法机关受理案件并进行现场处置后，消除危害后果的，可不予立案。已立案的，可予销案。比如市容类案件中比较常见的占道经营、跨门经营等违法行为，经执法人员口头或书面责令改正后，当事人能及时改正的，可不再立案进行处罚。

015 行政处罚的立案标准是什么？

行政处罚是指行政执法机关依法对违反行政管理秩序的公民、法人或者其他组织，以减损权益或者增加义务的方式予以惩戒的行为。公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为，应当给予行政处罚的，依照《行政处罚法》由法律、法规、规章规定，并由行政执法机关依照行政处罚法规定的程序实施。《行政处罚法》第五十四条第二款规定了立案程序的要求：“符合立案标准的，行政机关应当及时立案。”同时在第七十六条规定了行政机关对符合立案标准的案件不及时立案的法律责任，即“由上级行政机关或者有关机关责令改正，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分”。

行政处罚的立案标准可以理解为立案的条件。城市管理综合执法机关应该对涉嫌违法的事实、违法主体是否适格、本机关是否有管辖权、违法行为是否在追究时效内、是否存在不予处罚的情形、是否适用普通程序等方面进行全面审查，经审查符合立案条件的，立案调查，不符合立案条件的，作出不予立案的决定。

1.存在违反行政管理法律规范的行为

执法人员应当对已有的材料或线索进行核查，对当事人的行为是否涉嫌违法，违法行为成立的可能性是否达到“高度可能性”的合理怀疑标准进行审查。

2.行政执法机关具有管辖权

涉嫌违法行为应当属于本机关已经确立的执法事项，并且属于本机关的管辖范围。（行政处罚由违法行为发生地的行政机关管辖。法律、行政法规、部门规章另有规定的，从其规定。）如属于其他主管部门管辖事项或者涉嫌犯罪需要移送司法机关的，则该行政执法机关不应立案。

3.违法行为仍在行政处罚追究时效内

《行政处罚法》第三十六条第一款规定：“违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚；涉及公民生命健康安全、金融安全且有危害后果的，上述期限延长至五年。法律另有规定的除外。”除法律另有规定或者涉及公民生命健康安全、金融安全且有危害后果的，对自发生之日起超过两年才被发现的违法行为，行政执法机关不应立案。

4.不违反一事不再罚款原则

《行政处罚法》第二十九条规定：“对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚。同一个违法行为违反多个法律规范应当给予罚款处罚的，按照罚款数额高的规定处罚。”因此，对当事人同一个违法行为已作出罚款处罚或者其他机关已在先立案的，办案机关不应再立案，但办案机关依法需要对当事人作出吊销营业执照等其他行政处罚的除外。

5.初步调查中未发现存在其他依法应当不予处罚的情形

根据《行政处罚法》的规定，不满十四周岁的未成年人有违法行为的，不予行政处罚，责令监护人加以管教；已满十四周岁不满十八周岁的未成年人有违法行为的，应当从轻或者减轻行政处罚；精神病人、智力残疾人在不能辨认或者不能控制自己行为时有违法行为的，不予行政处罚，但应当责令其监护人严加看管和治疗。间歇性精神病人在精神正常时有违法行为的，应当给予行政处罚。尚未完全丧失辨认或者控制自己行为能力的精神病人、智力残疾人有违法行为的，可以从轻或者减轻行政处罚；违法行为轻微并及时改正，没有造成危害后果的，不予行政处罚。初次违法且危害后果轻微并及时改正的，可以不予行政处罚；当事人有证据足以证明没有主观过错的，不予行政处罚。初查中已经确认存在依法应当不予处罚情形的，无须立案。

6.不能适用简易程序

《行政处罚法》第五十一条规定：“违法事实确凿并有法定依据，对公民处以二百元以下、对法人或者其他组织处以三千元以下罚款或者警告的行政处罚的，可以当场作出行政处罚决定。法律另有规定的，从其规定。”如果案件能适用简易程序查处，就无须立案。

016 如何确定行政处罚的追究时效？

《行政处罚法》第三十六条规定：“违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚；涉及公民生命健康安全、金融安全且有危害后果的，上述期限延长至五年。法律另有规定的除外。前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。”一般情况下，违法行为发生的时间和终了的时间是相同的，追究时效可以从行为发生之日起计算。特殊情况下，违法行为发生的时间和终了的时间并不相同，这里的特殊情况是指违法行为处于连续或继续状态。要确定行政处罚的追究时效，应该确定以下几个概念：

1.违法行为有连续状态

原国务院法制办公室在《对湖北省人民政府法制办公室〈关于如何确认违法行为连续或继续状态的请示〉的复函》（国法函〔2005〕442号）中答复：“《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条^[3]规定的违法行为的连续状态，是指当事人基于同一个违法故意，连续实施数个独立的行政违法行为，并触犯同一个行政处罚规定的情形。”这是目前对违法行为连续状态的权威解释。

2.违法行为有继续状态

所谓违法行为有继续状态，指违法行为实施后，其行为与违法状态在时间上仍处于延续之中。继续状态的特点在于只有一个违法行为，而该违法行为的状态持续存在。违法行为是否终了，不能以违法行为的结果是否存在为判断依据，而应看行为是否继续对客体进行侵害，客体仍处于被侵犯的状态，就可认为违法行为有继续状态。

2011年住房和城乡建设部以《关于违反规划许可、工程建设强制性标准建设、设计违法行为追诉时效有关问题的请示》（建法函〔2011〕316号）专门向全国人大法工委作了请示：“近日，地方在执法实践中发现，部分建设项目违反规划许可、工程建设强制性标准，相关责任单位的违法行为在2年后才被发现。地方在查处时大致有两种意见：一是认为依照《行政处罚法》第二十九条^[4]第一款，发现相关责任单位实施违法行为时超过2年，不应再追究其违法责任；二是认为违反规划许可、工程建设强制性标准进行建设、设计、施工，其行为有继续状态，应当自纠正违法行为之日起计算行政处罚追诉时效。我部认同第二种意见，违反规划许可、工程建设强制性标准进行建设、设计、施工，因其带来的建设工程质量安全隐患和违反城乡规划的事实始终存在，应当认定其行为有继续状态，根据《行政处罚法》第二十九条的规定，行政处罚追诉时效应当自行为终了之日起计算。”2012年2月13日，全国人大法工委以《对关于违反规划许可、工程建设强制性标准建设、设计违法行为追诉时效有关问题的意见》（法工办发〔2012〕20号）作了答复：“你部送来的《关于违反规划许可、工程建设强制性标准建设、设计违法行为追诉时效有关问题的请示》（建法函〔2011〕316号）收悉。经研究，同意你部意见。”

017 调查取证是否必须在立案之后才合法？

《行政处罚法》第五十四条至第六十二条规定的普通程序中，并没有调查取证前必经负责人批准的强制性规定。只有第五十六条规定了证据先行登记保存须经行政机关负责人批准的程序性要求。可见，立案并不是一般处罚程序中的必经程序。立案只是行政处罚内部程序的完善，便于案件的查处质量和效率，避免怠于履行法定职责、明确办案期限，确保调查行为始终处于行政机关内部的案件监管体系之内。

有部分部门规章，如《市场监督管理行政处罚程序规定》就明确要求，“对依据监督检查职权或者通过投诉、举报、其他部门移送、上级交办等途径发现的违法行为线索，应当自发现线索或者收到材料之日起十五个工作日内予以核查，由市场监督管理部门负责人决定是否立案”。立案前对案件线索的核查，与立案后的调查、检查，在行政处罚中并无实质区别。使用“核查”这一表述主要的原因是与“案件线索”在逻辑和文字上相对应，并无与立案后的调查检查相区别的意图。

但在司法实践中，也有法院出于制约行政权力的目的，支持必须在立案后调查的说法。通过对相关司法审查进行总结，行政执法机关在立案程序上应该注意以下问题：

（1）投诉、举报、上级机关交办、其他机关移送、媒体曝光的案件，行政机关必须在机关负责人批准立案后才能启动调查程序。但是须经初步核查，表明“可能”存在属于本部门管辖的违法行为。

（2）行政机关通过监督检查、日常巡查发现违法行为，或需要立即查处的违法行为，可以先行调查取证，并在规定时间内决定是否立案和补办立案手续。

（3）立案前核查或者行政机关依职权执法检查过程中依法取得的证据材料，可以作为案件的证据使用。对于移送的案件，移送机关依职权调查收集的证据材料，也可以作为案件的证据使用。

018 实施调查取证应坚持哪些原则要求？

调查取证是城市管理综合执法部门在决定立案之后，为查清违法事实，展开的全面、客观、公正的调查并收集证据的过程。

调查取证是执法人员执法活动的主要内容，执法人员通过依法询问当事人和证人，提取相关物证、书证、视听资料、电子数据，进行物证检验或鉴定等活动，依法收集各种相关证据，用来证明案件的真实情况。证据是办案人员用以证明案件事实的基础、认定案件事实的依据，是办案的关键所在。在法治社会，无论是行政执法人员还是审判机关，在办理案件的时候都必须以证据为基础，从不同角度认定进而证明案件事实。证据是对案件事实认识的本源，收集证据、保存证据、审查证据、运用证据是办案人员办理案件时最基本的工作。办案人员应以合法和全面为原则对案件事实调查取证。

1.合法

调查取证必须依法进行，取证主体、程序和方法，证据来源和形式等都应当符合法律要求，经得起行政复议、行政诉讼的审查检验。主要包括以下三个方面：

（1）执法办案人员的主体资格要合法。调查取证必须由法律、法规规定的城市管理综合执法部门取得执法资格的人员依法进行，执法主体资格是否合法是关键。取证主体不具有相应的执法资格，会影响证据的证明效力。

（2）取证程序要合法。调查取证必须遵循法定的步骤、方式、程序和时限。执法人员调查处理案件时，应当向当事人或者有关人员出示执法证件。统一执法服装，佩戴执法标志；执法人员调查收集证据时不得少于二人；执法人员实施行政强制措施前必须向行政机关负责人报告并经批准；情况紧急，需要当场实施行政强制措施的，执法人员应当在二十四小时内向机关负责人报告，并补办批准手续，行政机关负责人认为不应当采取行政强制措施的，应当立即解除。这些规定从办案人数、方式、步骤、时效等方面对取证做了明确规定，执法人员在办案时必须严格执行，否则取得的证据就会因为违反法定程序，严重影响证据效力。

（3）取证手段要合法。如根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十七条、第五十八条的相关规定，以偷拍、偷录、窃听等手段获取侵害他人合法权益的证据材料和以利诱、欺诈、胁迫、暴力等不正当手段获取的证据材料不能作为定案依据，也不能作为认定案件事实的依据。所以，执法人员在调查取证中一定要保证取证手段的合法性，否则，一旦当事人提起行政诉讼，以上述非法手段取得的证据将不被人民法院采信，从而可能导致败诉风险。

2.全面

在收集证据的过程中，既要收集违法事实中基本要素的证据，又要收集查明重要情节、作案手段的证据；既要收集能证明当事人违法情节严重的证据，又要收集能够证明当事人行为合法或者应从轻、减轻或不予处罚的证据，通过收集全面的证据材料来还原真实的案件事实。

由于执法实践中违法行为当事人为逃避行政处罚，常常隐匿证据，设置障碍，所以执法人员收集证据必须做到全面、深入、细致，不放过每一个与案件有关的证据。当得到传来证据时，必须追根溯源，寻找原始证据；当得到言词证据时，必须深入调查，力求获取与之相印证的书证、物证等。必要时，还应对所有涉案人员、涉案地点进行全面突击检查，收集相关证据，以尽快全面掌握违法嫌疑人的违法事实和情节的关键证据。

3.客观

执法人员要按照案件的本来面目去调查取证，了解案情，不夸大不缩小，不事先主观给案件定性。全面和客观是紧密联系的，只有保持客观的态度，反对先入为主、偏听偏信，才能保证不从主观愿望出发，只注意去收集那些符合自己设想的材料，而不注意收集与原来设想不符合的反证；同样，只有通过多种形式正反两方面全面收集证据，才能还事实以本来面目，做到证据所认定事实与客观事实最大程度的符合，使当事人接受处罚时心服口服。

019 执法人员如何进行回避？

《行政处罚法》第四十三条规定：“执法人员与案件有直接利害关系或者有其他关系可能影响公正执法的，应当回避。当事人认为执法人员与案件有直接利害关系或者有其他关系可能影响公正执法的，有权申请回避。当事人提出回避申请的，行政机关应当依法审查，由行政机关负责人决定。决定作出之前，不停止调查。”

1.回避的程序

案源经过初步审查，立案审批通过的，立案审批表里的负责人审批意见应确定立案日期和两名以上执法人员。案件承办机构可以向当事人送达立案通知书，告知当事人其涉嫌违法行为已立案并将进一步调查，同时告知当事人具有配合调查的义务和陈述申辩、申请办案人员回避的权利。参与办理案件的城市管理综合执法人员与当事人有下列关系之一的，应当回避：

（1）夫妻关系；

（2）直系血亲关系；

（3）三代以内旁系血亲关系；

（4）近姻亲关系；

（5）可能影响公正执法的其他利害关系。

被查当事人可以书面或者口头提出执法人员回避要求，口头提出的，执法人员应当及时记录；执法人员可以自行提出回避申请。经审查后，城市管理综合执法机关认为回避申请理由不成立的，应当决定驳回申请。驳回回避申请的，应当向当事人说明理由。对于驳回申请的决定，当事人有权申请复核一次。回避决定作出之前，不停止调查。

城市管理综合执法机关主要负责人的回避，由机关负责人集体讨论决定；城市管理综合执法机关其他负责人的回避，由机关主要负责人决定；其他有关人员的回避，由机关负责人决定。

2.当事人事后提起回避的处理

当事人要求执法人员回避是一项程序性权利，这项程序性权利的行使有严格的时间限制。事后当事人提出回避申请的情况可能是：

（1）事先知道回避情形存在，事后因不满结果而提出回避申请。这种情况应视为其放弃申请权。当事人知道回避情形的存在而不提出异议，只能说明当事人心怀不良动机，法律不能使人出于不良动机而获利。

（2）事后才知道回避情形，当事人因此而提出回避申请。对于这种情况，如果执法人员没有告知回避申请权的，可以作为程序违法的理由在行政救济程序中提出。如果执法人员已经告知回避申请权的，则可以视为当事人放弃回避申请的权利。

3.应当回避而没有回避的结果

在行政处罚案件中，如果存在执法人员应当回避而没有回避的情形，不管事实上执法人员有没有作出不公正的决定，只要当事人申请复议或提起诉讼，行政处罚决定就有可能被撤销。

020 执法人员调查取证可以使用哪些合法手段？

《行政处罚法》第四十二条第一款规定：“行政处罚应当由具有行政执法资格的执法人员实施。执法人员不得少于两人，法律另有规定的除外。”第五十五条第一款规定：“执法人员在调查或者进行检查时，应当主动向当事人或者有关人员出示执法证件。当事人或者有关人员有权要求执法人员出示执法证件。执法人员不出示执法证件的，当事人或者有关人员有权拒绝接受调查或者检查。”城市管理综合执法人员在实施与相对人接触的调查手段时都要遵循上述要求。执法人员可以行使的调查取证手段主要有以下几种：

1.现场检查

现场检查是城市综合执法机关制止违法、收集证据的重要手段，现场检查笔录在办案工作中起着重要的作用。司法机关普遍认为，现场检查笔录的效力远远高于当事人的陈述。执法实践证明，遵循现场检查的基本要求，有效地实施现场检查，可以达到预期的效果。相反，失败的现场检查，可能导致行政执法机关承担相应的法律责任。

2.询问

城市管理综合执法人员为查明案件基本情况，可以向违法当事人或有关人员了解、查证、咨询与案件有关的情况。通过询问，可以对现场检查中获得的证据材料加以鉴别和补充。

执法办案人员在询问调查等调查取证过程中，要切实保障当事人的合法权益，严禁采取威胁、利诱、欺骗以及其他非法的方法。执法办案人员采取这些非法的方法获得的证据，不能作为案件定性、实施行政处罚的根据。同时，由此给当事人造成损害的，城市管理综合执法机关还应当给予行政赔偿，并承担相应的行政责任；触犯刑法的，执法人员还要承担刑事责任。

3.调取、查阅、复制

调取、查阅、复制是一项调查权利，是指对有关单位、个人保管的与违法行为有关的资料，执法人员有权进行调取并查阅、复制。这里所说的资料，是指与违法行为有关联的凭证、账册、电子数据及其他资料。在原件提取困难的情况下，可以采取复制的方法对证据进行保存。在当场调取有困难的情形下，也可以要求有关单位、个人在一定期限内提交。调取并不具有强制性，一般应在当事人的配合下做出，如当事人拒绝提供，依法可以采取扣押措施。

4.抽样取证

执法人员在收集证据时，可以采取抽样取证的方法以提取物证，或是通过提请有关机构给予检验、鉴定，取得检验报告或鉴定意见。执法人员可以自己抽样，也可委托检验机构抽样。但法律法规规章或者国家有关规定，对抽样机构、抽样人员有特别要求的，城市管理综合执法机关应当委托相关机构、人员抽样。委托抽样的，应将所出具的抽样委托书或者签订的抽样委托合同在案卷中存档。

5.鉴定

需要对案件中专门事项进行鉴定的，城市管理综合执法机关应当委托具有法定资质的机构进行。没有法定资质机构的，可以委托其他具备条件的机构进行。如环境保护类案件中的噪音是否超标，排放的油烟是否污染了环境；城乡规划类案件中建筑物的测绘面积报告，房屋结构鉴定；水利案件中的河道淤泥量检测等专业性问题都需要通过相关专业技术人员的检测、检验和鉴定。

鉴定一般应遵循以下要求：第一，确定具有法定鉴定资质的鉴定机构。第二，委托其他机构化验、鉴定的，城市管理综合执法机关应制作鉴定委托书，填制受委托人、委托事项及提供样品情况等。第三，鉴定机构进行鉴定后出具的鉴定意见，除加盖鉴定机构印章外，鉴定人必须签字或盖章。鉴定意见应载明委托人和委托的事项、向鉴定部门提交的相关材料、鉴定的依据和使用的科学技术手段、鉴定部门和鉴定人资格的说明等内容，对通过分析获得的鉴定意见，应当说明分析过程。

6.要求当事人提供证据

《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十九条规定：“被告在行政程序中依照法定程序要求原告提供证据，原告依法应当提供而拒不提供，在诉讼程序中提供的证据，人民法院一般不予采纳。”从这一规定可以看出，当事人有义务依要求向行政执法机关提供证据，但没有义务主动向执法机关提供证据，需要当事人提供证据时，行政执法机关必须依法定程序要求其提供。并且要求当事人提供证据的形式必须是书面的，即向当事人发出调取证据材料通知书，而不是口头要求。

城市管理综合执法机关办案人员可以要求当事人及其他有关单位和个人在一定期限内提供证明材料或者与涉嫌违法行为有关的其他材料，并由材料提供人在有关材料上签名或者盖章。

值得注意的是，除了法律法规有具体的规定，可以要求涉嫌违法当事人限期提供有关证明材料外，在很多情形下，该要求不具有强制性，相对人不具有提供相关材料的义务，此时需要注意沟通的态度和技巧。

7.委托协查

2021年修改后的《行政处罚法》确立了协助调查制度，该法第二十六条规定：“行政机关因实施行政处罚的需要，可以向有关机关提出协助请求。协助事项属于被请求机关职权范围内的，应当依法予以协助。”

委托协查是指城市管理综合执法机关在办案中因受工作专业的局限，往往需要提请相关部门协助调查有关事项，这时大多采用委托协查方式。最常见的是城管综合执法机关查处违法建筑时，一般都会发函给规划部门，请求确认建筑是否具有规划审批文件，是否属于尚可消除影响的情形。规划部门针对不同的情况所作出的规划认定内容及内容的表达虽会有差异，但都是城市管理综合执法机关查处违建的事实依据和相关证据。

8.证据先行登记保存

执法办案人员调查取证过程中，发现证据可能灭失或者以后难以取得的，应当经城市管理综合执法部门负责人批准后实施证据先行登记保存。实施证据先行登记保存应当制作证据先行登记保存决定书，并对证据登记保存过程进行录音录像。

使用预先盖章的证据先行登记保存决定书和证据先行登记保存处理决定书的，可以经城市管理综合执法机关负责人批准后实施先行登记保存。证据先行登记保存后，应当按照下列要求，及时收集和固定证据：

（1）根据登记造册物品的规格、种类，进行选择性或者随机性抽样，出具抽样取证通知书；

（2）拍照、录像、绘画或者制作勘验笔录。

9.利用电子技术监控设备收集、固定违法事实

利用电子技术监控设备收集、固定违法事实是城市管理综合执法机关运用非现场监管执法的一种调查手段。《行政处罚法》第四十一条第一款、第二款规定：“行政机关依照法律、行政法规规定利用电子技术监控设备收集、固定违法事实的，应当经过法制和技术审核，确保电子技术监控设备符合标准、设置合理、标志明显，设置地点应当向社会公布。电子技术监控设备记录违法事实应当真实、清晰、完整、准确。行政机关应当审核记录内容是否符合要求；未经审核或者经审核不符合要求的，不得作为行政处罚的证据。”

城市管理综合机关利用电子技术监控设备发现当事人的违法行为的，应当及时告知当事人违法事实，并采取信息化手段或者其他措施，为当事人查询、陈述和申辩提供便利。不得限制或者变相限制当事人享有的陈述权、申辩权。

10.采取行政强制措施

行政强制措施，是指行政执法机关在行政管理过程中，为制止违法行为、防止证据损毁、避免危害发生、控制危险扩大等情形，依法对行政相对人的财物实施暂时性控制的行为，一般指查封、扣押。根据《行政强制法》，查封、扣押应当由法律、法规规定的行政执法机关实施，没有法律、法规的规定，行政执法机关不得实施查封、扣押。

对涉案证据实施强制措施，可以采用较低的证据标准。为防止证据损毁，针对单纯的涉案证据采取行政强制措施，采用近似于先行登记保存的“较低证据标准”（即对经济价值不大，对当事人生产经营活动或日常影响较小，采取行政强制措施的标准可以相对放宽），只要出现“证据可能灭失或者以后难以取得”的情况，就可采取行政强制措施。

021 现场检查如何有序、规范地进行？

（1）对有违法嫌疑的物品或者场所进行检查时，应当通知当事人到场。执法人员应当制作现场笔录，载明时间、地点、事件等内容，由办案人员、当事人签名或者盖章。

（2）执法人员在进行现场检查时应不少于两人，并应出示表明身份的执法证件及说明理由；有证章和制服的，应当佩戴证章，穿着制服（特殊情况除外）。执法证件的出示情况可以通过制作现场笔录、询问笔录和视听资料等方式记录。

（3）告知被调查单位或者公民个人有如实提供证据的义务。同时，还应当告知被调查对象他们享有的有关权利。

（4）执法人员进行监督检查时应根据被检查人的具体情况分别行使下列监督检查职权：一是听取被检查人根据监督检查内容所作的介绍；二是查阅被检查人的相关证照、主体资格、身份证明、制度、记录、技术资料、必要的台账记录及其他书面文件；三是运用专业技术手段进行实地检查、勘验、测试和抽样；四是根据需要对有关人员进行询问；五是确定事实证据。

（5）执法人员应当根据检查情况当场制作现场检查笔录，并交被检查人的在场负责人或其他有关人员核对。被检查人对现场检查笔录无异议的，应在笔录上签名，执法人员应在其后签名；被检查人对现场检查笔录有异议的，可在检查笔录上注明理由或修改并签名，执法人员应在其后签名；被检查人拒绝在现场检查笔录上签名的，由两名执法人员或在场的其他人员签名并注明被检查人拒签情况。

（6）在对有关人员进行查询时，应当场制作询问笔录并交被询问人核对后由被询问人签名确认。

（7）进行现场勘验、测试或采样的，应当场制作勘验记录、测试报告和采样记录。

（8）监督检查中发现被检查人存在违反有关城市管理法律、法规、规章的事实的，除制作现场检查笔录外，还应根据行政处罚程序的有关规定，及时、积极开展书证、物证、影像资料等相关证据的收集工作，做到执法全过程记录。

（9）发现证据有可能毁损、灭失或以后难以取得的情况时，应当及时调取或采取证据先行登记保存、封存、留样及摄影摄像等证据保全措施。

022 现场勘查如何拍摄现场照片？

现场照片是指将案件发生的场所和与案件有关的人或物，用照相机等电子设备客观、准确、全面、系统地固定、记录的一种常用的取证方法。现场照相必须客观真实地反映现场的原始状态和勘查过程中发现的各种物品、材料的情况。

1.现场照片类型

现场照片根据取景的大小及表达的重点不同，可分为现场方位照、现场概貌照、现场重点部位照、现场细目照。

（1）方位照

方位照是指以案发的中心现场为基准点，以整个现场及现场周围环境作为拍摄对象，反映案发现场所处位置及周围事物关系的照片。方位照定位了案发现场的具体点位，客观反映了该中心现场与周边事物的关联性，既为相关人员查找、核实、说明案发的位置，也为中心现场永久性保留提供了较为客观的证据。特别是在开发区或城市化推进过程中，道路、建筑以及临街店铺重新改造较为普遍，拍摄好方位照，保留必要的资料，留下了证据，可以避免因以后城市的改造而出现案件办结、审核的被动。

（2）概貌照

概貌照是指以整个现场或现场中心为拍摄内容，反映现场的全貌以及现场各部分关系的照片。拍摄概貌照至少要注意两点：一是要注意与方位照的关联性，即概貌照与方位照有交叉重叠部分，这样能相互照应、有说服力。二是应多角度拍摄，制作时写明从南到北拍摄或从东到西拍摄等，能直观说明照片所反映的信息。三是拍摄概貌照时，同时要考虑重点部位照，尽量使概貌照中有隐约反映重点部位的部分，这样拍重点照时，其出处就更直观。必要时，用笔先标出来，就更清楚，更有说服力。

（3）重点部位照

重点部位照是指记录现场重要部位或地段的状况、特点以及与案件有关的物品或所在部位的专门照片。注意三点：一是关联性，即重点部位照必须与概貌照关联，有交叉重叠处，而不是孤立的。二是如果有多处重点，实在不能在一张照片中体现出来，可以多拍几张，制作时并列放在一起，但尽量也能与概貌照有交叉部分，形成关联性。三是与概貌照制作相对应，也就是用细线标划出来，直观清楚。

（4）细目照

细目照是指记录在现场所发现的与案件有关的细小局部状况和各种物品，以反映其形状、大小、深度、图案、文字内容等的专门照片。注意三点：一是细目照一般要放比例尺。既然是细目照，说明要着重强调体现出来的细微的各种尺寸、大小等，如测量违法建筑的长宽高尺寸、违法设置大型广告牌的尺寸、挖掘城市道路的尺寸、建筑渣土的抛洒滴漏面积等。二是关联性，操作方法同概貌照拍摄、制作一样。三是最好用彩色打印，因细目表有时要反映颜色，便于与询问笔录等相互对应，更直观反映客观状态。

2.拍摄现场照片应注意的事项

（1）了解情况

拍摄人员到达现场之后，应当与其他人员一同了解案件发生、发现的时间及经过，现场原始状况和变动情况。了解情况，使执法人员对案件的性质有基本的了解，而不同的案件，拍照取证的重点自然不同。比如对一条街上的占道经营、流动摊贩两个不同案件的查处，占道经营所在的街道仅作为案件的方位，占道的店家商铺才是拍照要突出的，即店主占道位置与该店的门头招牌的关联性才是拍摄要考虑的。但对流动摊贩，该条街的走向宽窄等才是要重点考虑的，而与摊贩位置较近的店铺只是该案的参照点，事实上也可以选择其周边的其他建筑物等作为参考。同样，了解现场是否变动，对拍摄人同样很重要。因为如果有人改变了现场，那取证拍照的人员就应当在整个拍照构思时预留一个位置，考虑到案发时，某个物体的事实位置是怎样的，这样与询问笔录或其他证人证言就能对应起来。

（2）现场构思

根据现场状况，明确现场拍摄的内容、重点，构思安排多个画面的组合结构和对整个现场的表达方式。照片拍好后，在尊重客观事实的前提下，要对所有照片有所取舍并考虑如何排序，比如先放方位照，然后放概貌照，再放重点照，最后放细目照。但如果需要采用的重点照或细目照较多，要结合其与方位照、概貌照、重点照的关联性，采取就近原则安排放置的先后顺序。

3.拍摄现场照片的顺序

现场拍照一般按以下过程进行，结合案发现场的实际情况，也可以交叉进行。

（1）先拍方位、概貌，再拍重点、细目。这是现场照片的拍摄顺序原则。

（2）先拍原始，再拍移动。如果拍摄目标有遮挡物，应该在移动遮挡物前先拍一张，挪开遮挡物后再拍一张。

（3）先拍易破坏消失的物品，后拍不易破坏消失的物品。

（4）先拍地面，后拍上部。比如建筑泥浆抛洒滴漏、污水偷排乱排等案件，需要先拍地面，后拍相关器具和物品。

（5）先拍急，后拍缓。一些动态的，有时间性的，与温度、湿度等密切相关的信息，应及时取证，以免影响案件的客观情况。

023 询问当事人、相关证人时应当注意哪些要求？

（1）询问应当由二名以上检查人员实施，出示执法证件，告知被询问人享有的法定权利与义务。例如：“我们依法就××问题进行询问调查，请予配合，你有权进行陈述和申辩。你认为执法人员与你（单位）有直接利害关系的，有权依法申请回避，同时你应当如实回答询问，协助调查，不得阻挠，否则将承担相应的法律责任。你听清楚了吗？你是否申请回避？”

（2）当事人系法人或者其他经营性组织的，办案人员（两人）对法定代表人、负责人或其委托处理该事情的人员（应出具委托书）就违法事实整个情况进行询问；同时，办案人员还应当分别向具体经办的业务人员、财务人员、生产人员等进行询问，了解各自分工负责事项以及与违法行为有关的工作环节等。当事人系自然人的，直接对其本人进行询问。当事人系女性的，尽量安排女性执法人员在场。

（3）询问可以在被询问人办公场所、城市管理综合执法部门办公场所或者其他合适的场所进行。除在被查对象生产、经营或者办公场所询问外，执法办案人员应当制作并向被询问人送达询问通知书。

（4）询问开始前应当取得被询问人身份证复印件等有效的身份证明资料，并由被询问人在身份证明资料上签名。

（5）询问应当制作询问笔录。询问笔录应当使用能够长期保持字迹的书写工具书写，也可以使用计算机记录并打印，并保证字迹清楚。

（6）记录询问内容应当如实反映被询问人的原意，语意清晰，表达通顺，重要情节应当尽量记下原话。

（7）当事人、被询问人为聋哑人的，应当为其配备手语翻译人员，并在笔录或者文书中注明当事人、被询问人的聋哑情况以及手语翻译人员的姓名、住址、工作单位和联系方式。手语翻译人员应当在笔录或者文书上逐页签字确认。

（8）当事人、被询问人为少数民族、外国人、无国籍人的，应当为其配备翻译人员，并在笔录或者文书中注明翻译人员的姓名、住址、工作单位和联系方式，翻译人员应当在笔录或者文书上逐页签字确认；上述人员自称通晓汉语，表示不需要提供翻译的，应当出具书面申明并签字确认，执法人员在笔录或者文书中注明。

（9）当事人、被询问人没有阅读能力的，执法人员应当场向其宣读笔录或者文书的全部内容。当事人、被询问人确认笔录或文书的记录无误后，在笔录或者文书上逐页签字或捺指印确认。

（10）询问笔录正文部分一般可以分为四个环节，分别是告知环节、被询问人身份和经历核对环节、事实调查环节和核对确认环节。

①告知环节一般包括但不限于以下事项：一是向被询问人表明身份，并出示执法证件；二是告知被询问人本次询问的事由；三是告知被询问人接受询问、申请回避等权利义务的法律依据；四是告知被询问人享有的法定权利、承担的法定义务和责任；五是请被询问人确认是否清楚告知事项和是否需要申请执法人员回避。

②被询问人身份和经历核对环节一般应当对被询问人身份、工作经历、与被查对象关系等事实进行询问调查，并注意围绕被询问人与案件待证事实的关系进行询问。

③事实调查环节应当就待调查了解的案件事实进行询问，询问人措辞应当做到意思表达清晰、明确，不得使用暗示性或者隐喻性的言辞；涉及重要事实、情节、数字、日期等问题时，应当要求被询问人准确回答，避免含糊，并记录被询问人核对资料的情况或者对数字、日期等关键事项作出答复所依据的资料和资料来源；对被询问人提供的物证、书证等，应当在记录中反映并记明证据的来源；询问人出示证据的，应当注明出示何物。

④询问结束后，询问笔录应当交被询问人核对或者向其宣读；询问笔录有修改的，应当由被询问人在改动处捺指印；核对无误后，由被询问人在尾页结束处写明“以上笔录我看过（或者向我宣读过），与我说的相符”，逐页签章、捺指印，并在询问笔录骑缝处捺指印。

被询问人拒绝在询问笔录上签章、捺指印的，执法办案人员应当在笔录上注明，同时可以通过制作现场笔录或者视听资料记录现场情况。

（11）询问人、记录人要逐页签署日期并签名；执法办案人员可以同时担任询问人和记录人，但应当分别签名；询问人与记录人不得相互代签名；询问人签字处应当由2名以上执法办案人员签名。

（12）询问工作一般应当在工作时间进行；若确实无法在工作时间内完成的，在征得被询问人同意后，可以继续进行，但应当在笔录中确认。

024 询问包括哪些内容？

城市管理综合执法机关在执法办案中，进行询问调查以获得相关证据，其调查询问需要了解以下内容：

1.初次询问内容

初次询问，即第一次询问，一般不直接触及案件的核心问题，而是围绕该问题，由远而近，由表及里，由浅入深，尽量营造缓和气氛，逐步消除当事人的对立和戒备心理，让当事人自由陈述和辩解，执法办案人员最终确认违法事实及证据。初次询问一般出现在下列两种情况下：一是经过执法检查或者有关人员举报，需要向当事人了解、核实相关情况；二是在现场检查中发现一些违法情况，需要向现场相关人员证实这些情况，或者需要进一步了解更多的、更深的案件事实。

初次询问非常重要，有些调查取证机会稍纵即逝，因此，执法人员一定要抓住初次询问机会，尽可能地把需要获得的、能够获得的证据收集完整。一般来说，在初次询问中，以下这些情况要调查清楚：

（1）当事人基本情况。当事人的基本情况主要包括：当事人名称（姓名）、住所地、联系方式，被询问人的行为能力及身份证明。

（2）违法行为的经过。对违法行为的时间、地点、过程都要问清楚。对于参与人员如何分工实施、在各个时间阶段的投资获得利益情况要问明白。

（3）现场的违法事实。对于现场检查的违法事实，要及时以询问的方式，通过询问笔录记录下来。首先，通过询问，让当事人或者现场人员描述现场的情况。其次，通过询问，了解现场发现的证据的目的或者用途，看能否与被询问人描述的情况相印证，如果出现矛盾，要及时向被询问人询问原因。

（4）涉案财物的去向。必须调查清楚违法财物的存放地、保管人以及销售货款、违法所得的去向。调查清楚涉案财物的去向，可以使办案机构及时采取相应的行政措施，制止违法行为，避免发生新的违法行为，同时也可以给结案工作带来便利，方便随后作出的行政处罚决定的顺利执行。

（5）其他的违法人员。通过询问被询问人，了解清楚参加违法行为的其他人员的一些基本情况及联系方式，以便查找相关违法人员进一步调查案件事实，同时也便于与本次询问的情况相印证。

（6）其他的违法情况。初次询问，往往会令被询问人措手不及，要抓住这样的机会，尽量多了解一些违法情况，而且，这时了解的情况往往比较可靠。要紧紧围绕已经掌握的违法行为人、违法事实、违法证据去追寻更多的与此相关的违法行为人、违法事实、违法证据。

初次询问，违法事实基本清楚的，城市管理综合执法人员应当指出其违法行为的危害性，并要求其立即或者限期改正违法行为。对此，相关法律、法规作出了具体规定。

2.重点询问内容

重点询问，是指执法办案人员掌握了新的案件线索，或者需要进一步了解案件的有关情况，对当事人或者相关人员再次进行具体的询问调查。重点询问时，因为此前已经询问过当事人，当事人的心态已经有所变化，可能显得沉稳了许多，甚至可能就有关问题进行了有针对性的准备，就办案人员可能询问的问题想好了应对措施。因此，为了使重点询问取得成果，应当注意：

（1）询问的角度。对需要突破的问题，就询问对象的不同，注意分析被询问人的心理活动，选择不同的询问角度。执法办案实践中，抓住已经掌握的证据，稳扎稳打是非常有效的方法。同时，注意分析判断，避开当事人已经有针对性准备的地方，避实就虚，也可以收到事半功倍的效果。

（2）事实的全面性。要注意全面调查案件事实，在重点询问中，对违法行为的行为人、行为时间、行为地点、行为种类、行为经过、情节、手段、涉及案件财物的情况、非法所得的数额、违法经营的数额、参与违法行为的其他行为人的情况等各种情况都应当调查了解，尽量避免疏漏。同时，在重点询问的过程中，执法办案人员还可以让被询问人进一步提供相关证据。

（3）证据的相互印证。重点询问中，要注意各种证据之间的相互印证，使之成为证据链条。发现存在矛盾的证据，要下功夫询问，调查清楚出现这种情况的原因，尽量找出虚假证据并予以排除。

025 如何将电子数据证据转为传统证据？

电子数据作为一种新型证据，随着电脑、手机的普及和互联网、智能化的快速发展而发展，越来越多的行政案件需要在案发现场对电子数据进行取证。但就目前而言，现场电子数据取证仍然是大多数执法人员的一个尚未跨越的技术门槛。因此，将电子数据证据转为传统证据仍然是执法实践中的常用选择。

以下是将电子数据证据转为传统证据的条件、要求和方法。

1.转为传统证据的条件

将电子数据证据转换为传统证据是一种比较稳妥的证据固定方式。不过对涉及电子数据的案件，在证据上应遵循扣押原始存储载体为主、提取电子数据为辅、打印拍照等为补充的原则。将电子数据转为传统证据是电子数据取证的补充方式和一种迫不得已的方式。有时候甚至不可能实现，如较多字段的数据库数据，数量庞大的电子数据等。以下是可以采用打印、拍照或者录像等传统方式来固定相关电子数据证据的条件：一是案情简单；二是现场无法提取电子数据，也没有必要封存原始存储载体；三是现场存在电子数据自毁功能或装置，需要迅速及时固定相关证据；四是需现场展示、查看相关电子数据。

如果可能，采取打印、拍照或者录像等方式固定相关证据后，能够对原始存储载体采取证据先行登记保存的，应当登记保存；不能登记保存的，尽量提取存储电子数据。

2.转为传统证据的要求

采取打印、拍照或者录像方式固定相关证据的，应当达到以下要求：

（1）内容清晰。打印、拍照或者录像方式能清晰反映电子数据的内容。

（2）说明原因。在现场笔录中注明采取打印、拍照或者录像等方式固定相关证据的原因，电子数据的存储位置、原始存储载体特征和所在位置等情况。

（3）进行签名。现场笔录由办案人员、当事人、电子数据持有人（提供人）签名或者盖章；当事人、电子数据持有人（提供人）无法签名或者拒绝签名的，应当在现场笔录中注明，并采取录音、录像等方式记录，必要时可以要求有关人员作为见证人。

3.转为传统证据的方法

（1）书式固定。最常见的方法是通过截屏复制电脑屏幕内容后，将截屏存为文件，以及将电子文档、图片、屏幕信息、网上聊天记录、电子邮件、网页内容、网站日志等打印出来，由证人或者当事人签字，转化为书证。这种方法简便快速，但缺点也十分明显：动态影像不能及时截屏，超长内容难以完整复制，无缝衔接困难，大型文件、数据库难以打印等。

（2）录像。用录像转换成视听资料。使用摄像机等对电脑、网站中视频、动画、飘窗等动态内容，以及调取计算机系统日志、数据、文件等的操作过程，声音文件等，通过录像转化为视听资料。

（3）现场笔录。将现场检查所见记录成现场笔录。现场检查所见的电子文件目录、存放位置、数量等通过记录转换成现场笔录。如将涉案电脑中存放的直观可见的涉案文件、视频和图片等的名称、内容、数量、存放位置，以及现场照片等数据，记录在现场笔录中。

（4）询问笔录。把取证操作通过询问笔录、证人证言等固定成证据，如对被删除数据的恢复等操作，可以通过对当事人的问答笔录、证人证言证明恢复操作过程。

（5）检测。把疑难分析转换成检验、鉴定意见。把难以处理的数据送有鉴定资格的专门机构进行检验、鉴定，转化为检验、鉴定意见。注意提示专门机构，在做检验、鉴定意见时，若与证据描述不符要附有原始证据，注明处理手段。

026 如何正确实施证据先行登记保存？

城市管理综合执法机关办案时，在证据可能灭失或者以后难以取得的情况下，经部门负责人批准，可以根据《行政处罚法》第五十六条的规定对需保全的证据先行登记保存。对证据先行登记保存时，应当会同证据的持有人或见证人对证据的名称、数量、规格、特征等进行登记，开具先行登记保存证据清单，进行全程音像记录。上述清单由办案人员和证据持有人签名。证据持有人拒绝签名的，办案人员应予注明，清单由办案人员和证据持有人各执一份。先行登记保存证据，一般加施先行登记保存封条，由当事人或证据持有人负责保管，也可由行政执法机关保管。行政执法机关在采取证据登记保存措施后，应在七日内及时作出处理决定，逾期不作处理决定的，视为自动解除。先行登记保存期间，证据持有人及其他人员不得损毁或转移证据。

1.与“查封、扣押”等行政强制措施的区别

（1）实施条件不同。先行登记保存与查封、扣押最大的不同，在于是否需要相关法律法规的明确授权。简单来讲，根据《行政强制法》的规定，查封、扣押必须有法律法规的具体规定，如《无证无照经营查处办法》第十一条第二款规定：“对涉嫌从事无照经营的场所，可以予以查封；对涉嫌用于无照经营的工具、设备、原材料、产品（商品）等物品，可以予以查封、扣押。”执法机关必须依据法律法规的具体规定才可以采取查封、扣押的措施。而先行登记保存则没有这样的要求，在符合《行政处罚法》第五十六条的条件下，城市管理综合执法机关就可以对证据先行登记保存。

（2）控制方式不同。先行登记保存是由执法人员对证据进行现场清点，造册登记，交由当事人共同签名确认并当场交付先行登记保存证据通知书，同时将证据就地保存（在原地保存可能妨害公共秩序或者公共安全的，可以异地保存）。在此期间当事人不得损毁、销毁或者转移证据。这种控制方式是行政执法机关向当事人施加了保管义务，但实质上并没有影响当事人对证据的占有权。而行政强制措施则是对与违法行为相关的财物实施暂时性控制，包括查封或者扣押等，这种控制方式直接影响到当事人对涉案财物的占有权。

（3）功能设定不同。虽然两者均有防止证据损毁的功能，但先行登记保存的功能仅限于此，只是为了保障更好、更完整地取得证据。但行政强制措施的功能则更加丰富，除取得、保护证据外，还包括制止违法行为、避免危害发生、控制危险扩大等功能，甚至在某种程度上还能起到促使当事人尽快履行义务的作用。

（4）行为性质不同。行政强制措施是独立的具体行政行为，具有可诉性。先行登记保存则只是行政执法机关在行政处罚过程中所拥有的一种取证手段，是行政处罚这一具体行政行为中的一个环节，不具有独立的可诉性。值得注意的是，在执法实践中常常会出现以“先行登记保存”之名行“查封、扣押”之实的行为。在此情形下，“先行登记保存”行为虽不具有可复议性与可诉性，但由于行政执法机关实质上实施了“查封、扣押”的行政强制行为，对于此类行政行为，法院往往会结合具体案情，予以受理，并结合《行政强制法》中相应的程序规定对案涉行政行为进行全面的审查。

2.如何理解“应当在七日内及时作出处理决定”

《行政处罚法》要求行政执法机关应当在登记保存后七日内及时作出处理决定，有法院判例认为，此处规定的“七日内”并非指行政执法机关作出行政处罚的期限，而是要求行政执法机关对先行登记保存的证据，在七日内采取返还、没收、保全、鉴定、移送等措施。如《市场监督管理行政处罚程序规定》第三十五条规定：“对于先行登记保存的证据，应当在七个工作日内采取以下措施：（一）根据情况及时采取记录、复制、拍照、录像等证据保全措施；（二）需要检测、检验、检疫、鉴定的，送交检测、检验、检疫、鉴定；（三）依据有关法律、法规规定可以采取查封、扣押等行政强制措施的，决定采取行政强制措施；（四）违法事实成立，应当予以没收的，作出行政处罚决定，没收违法物品；（五）违法事实不成立，或者违法事实成立但依法不应当予以查封、扣押或者没收的，决定解除先行登记保存措施。逾期未采取相关措施的，先行登记保存措施自动解除。”也有部门规章如《财政部门证据先行登记保存办法》规定，执法机关应在七个工作日内将先行保存的证据退还被检查人，并办理证据退还手续。

值得注意的是，在以往案例中，有执法机关在先行登记保存的期限内作出了“拟对先行登记保存产品予以没收”的决定，而法院认为该决定并未对先行登记保存物品作出处理，拟没收并非没收，因此被法院判定属于超期登记保存物品，违反法定程序。

执法实践中也有意见认为，没收是行政处罚的种类之一，不能作为处理决定写在证据先行登记保存处理决定书中。行政执法机关只有在依法作出没收行政处罚决定后，才能对涉案物品予以没收。

3.先行登记保存应注意的问题

（1）不得超过法定期限实施证据登记保存。执法机关应当在《行政处罚法》规定的“七日内”作出处理决定。登记保存超期很有可能会被认为属于程序违法，从而导致行政处罚决定的无效。

（2）必须经行政机关负责人批准，制作证据先行登记保存通知书，并送达行政相对人。这种批准可以是“一案一批”，也可以是“事先授权”，即在明确具体标准的情况下，授予行政执法人员根据具体情况处置的权力，行政执法人员采取“先行登记保存”后，应及时向行政机关负责人汇报。执法人员不能因为个人一时冲动，感情用事。在紧急的情况下，可以先口头征得机关负责人同意，事后应及时补办书面审批手续。

（3）认真制发有关执法文书。证据先行登记保存是一项严肃的执法活动，实施时必须严格按程序履行相关手续，按照有关规定制发证据先行登记保存通知书和物品清单。制作通知书时，应严格按照本行业规定的格式文书书写，并亲手交给证据持有人；制作证据保存清单时，必须有当事人在场，当事人不在场可以邀请其他人员参加。对物品进行清点，应用明确、通用的计量单位登记造册，详细记录物品的名称、规格（形状）、包装、提取的位置等。在制作完毕后，当场交由当事人或其他人员核对，确定无误后签字、盖章。

（4）不得扩大证据登记保存范围。实行证据先行登记保存，必须是在特殊、紧急的情况下，如证据有可能灭失、时过境迁后将难以取得等，行政执法机关才能实施。对没有必要进行证据登记保存，或通过询问笔录、证人证言、现场笔录等其他证据就能够确定行政相对人违法事实的，则不能采取该措施。在执法中，行政执法机关往往把握不准实施证据登记保护的条件，在没有必要采取证据登记保存或用其他证据就足以认定行政相对人违法的情况下，任意扩大其范围，以貌似合法的方式进行变相的强制扣押。

（5）必须符合法定证据的要求。先行登记保存的物品作为证明案件真实情况的证据，必然具有客观性、关联性和合法性三个基本特征，它必须与违法行为有直接必然联系。但行政机关在执法过程中，往往不注意这一点，如城管执法部门在查处违反市容管理乱贴手机广告案时，对与违法行为毫无关联的手机实施先行登记保存，就违背了证据关联性的原则要求。

027 城市管理综合执法机关实施行政强制措施有哪些法律依据？

行政强制措施，是指城市管理综合执法机关在行政管理过程中，为制止违法行为、防止证据损毁、避免危害发生、控制危险扩大等情形，依法对行政相对人的财物实施暂时性控制的行为，一般指查封、扣押。实践中，对在建违法建筑的强制拆除措施，实质是为制止违法行为、避免危害发生、控制危险扩大，对公民、法人或者其他组织的财物实施的暂时性控制行为，因此，可以界定为行政强制措施。

1.职权依据

《行政强制法》第二十二条规定：“查封、扣押应当由法律、法规规定的行政机关实施，其他任何行政机关或者组织不得实施。”这条规定明确了查封、扣押的实施主体应当是法律、法规规定的行政机关。第十七条第二款规定：“依据《中华人民共和国行政处罚法》的规定行使相对集中行政处罚权的行政机关，可以实施法律、法规规定的与行政处罚权有关的行政强制措施。”因此，城市管理综合执法机关是有权依法实施查封、扣押的行政主体。

另根据《行政强制法》第十七条第三款的规定：“行政强制措施应当由行政机关具备资格的行政执法人员实施，其他人员不得实施。”实施行政强制措施的人员必须是具备执法资格的行政执法人员。

2.对施工工具、设备和材料的查封、扣押

很多地方性法规、地方政府规章对此均作出了规定，如《北京市市容环境卫生条例》第二十七条第二款规定：“对未经批准正在建设的影响市容的建筑物、构筑物或者其他设施，城市管理综合执法部门可以查封、暂扣其施工工具和设备，并依照前款规定予以处理。”《北京市禁止违法建设若干规定》第十条第二款规定：“违法建设当事人不立即停止建设的，行政执法机关可以查封违法建设施工现场、扣押违法建设施工工具和材料；违法建设当事人拒不拆除或者回填的，街道办事处、乡镇人民政府应当依法立即拆除或者回填。”

3.对施工现场的查封

《城乡规划法》第六十八条规定：“城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。”

4.对在建违法建筑的强制拆除

《城乡规划法》第六十八条规定：“城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。”

5.对违法兜售物品和器具的暂扣

同样见于各地地方性法规中，如《江苏省城市市容和环境卫生管理条例》第五十条第三项规定，擅自摆摊设点且不听劝阻继续经营的，对其兜售的物品及盛装器具暂扣。

6.对无照经营的场所和物品的查封、扣押

《无证无照经营查处办法》第十一条第二款规定：“对涉嫌从事无照经营的场所，可以予以查封；对涉嫌用于无照经营的工具、设备、原材料、产品（商品）等物品，可以予以查封、扣押。”

7.对燃气瓶的查封、扣押

《安全生产法》第六十五条第一款第四项规定：“应急管理部门和其他负有安全生产监督管理职责的部门依法开展安全生产行政执法工作，对生产经营单位执行有关安全生产的法律、法规和国家标准或者行业标准的情况进行监督检查，行使以下职权：……（四）对有根据认为不符合保障安全生产的国家标准或者行业标准的设施、设备、器材以及违法生产、储存、使用、经营、运输的危险物品予以查封或者扣押，对违法生产、储存、使用、经营危险物品的作业场所予以查封，并依法作出处理决定。”

8.对造成污染物排放的设施、设备的查封、扣押

《环境保护法》第二十五条规定：“企业事业单位和其他生产经营者违反法律法规规定排放污染物，造成或者可能造成严重污染的，县级以上人民政府环境保护主管部门和其他负有环境保护监督管理职责的部门，可以查封、扣押造成污染物排放的设施、设备。”

《大气污染防治法》第三十条规定：“企业事业单位和其他生产经营者违反法律法规规定排放大气污染物，造成或者可能造成严重大气污染，或者有关证据可能灭失或者被隐匿的，县级以上人民政府生态环境主管部门和其他负有大气环境保护监督管理职责的部门，可以对有关设施、设备、物品采取查封、扣押等行政强制措施。”

城市管理综合执法在查处社会生活噪声污染、建筑施工噪声污染、建筑施工扬尘污染、露天烧烤污染等违法行为时，可以根据具体情形依据《环境保护法》或《大气污染防治法》的规定，实施查封、扣押的行政强制措施。

9.对非机动车的扣留

《道路交通安全法》第八十九条规定：“行人、乘车人、非机动车驾驶人违反道路交通安全法律、法规关于道路通行规定的，处警告或者五元以上五十元以下罚款；非机动车驾驶人拒绝接受罚款处罚的，可以扣留其非机动车。”

10.对违反规定设置的牌匾标识逾期不改正的进行强制拆除

详见各地地方性市容法规。

11.对在主要街道两侧和重点地区的建筑物的顶部、阳台外和窗外设置不符合容貌景观标准的设施逾期不改正的进行强制拆除

详见各地地方性市容法规。

12.对违反规划设置户外广告设施进行强制拆除

详见各地地方性市容法规。

13.对无资质的单位和个人运输餐厨垃圾的车辆采取暂扣的强制措施

详见各地生活垃圾管理条例。

028 如何实施查封、扣押？

1.批准程序

实施查封、扣押措施应当制作实施查封、扣押决定书，报城市管理综合执法机关负责人批准，情况紧急，需要当场实施查封、扣押措施的，经电话请示机关负责人同意后可以立即实施，但应当在二十四小时内补办审批手续。

2.查封、扣押的实施

查封、扣押应按下列规定执行：

（1）由两名以上行政执法人员实施，并进行全程录音录像；

（2）出示执法身份证件；

（3）通知当事人到场，交付当事人实施查封、扣押决定书；

（4）当场告知当事人采取查封、扣押措施的理由、依据以及当事人依法享有的权利、救济途径；

（5）听取当事人的陈述和申辩；

（6）制作现场笔录，填写查封扣押物品清单并交付当事人。

对当事人家存或者寄存的涉嫌违法物品，需要扣押的，责令当事人取出；当事人拒绝取出的，应当会同当地有关部门或者单位将其取出，并办理扣押手续。

3.查封、扣押的期限

查封、扣押期限不得超过三十日，期限届满解除的，应当在期限届满前报城市管理综合执法机关负责人批准后制作查封、扣押处理决定书。情况复杂需要延长的，经城市管理综合执法机关负责人批准后可以延长三十日，并制作查封、扣押延期通知书。物品需要进行检测、检验、检疫、鉴定的，查封、扣押的期间不包括检测、检验、检疫、鉴定的期间。检测、检验、检疫、鉴定的期间应当明确，并书面告知当事人。

4.查封、扣押物品的保管

查封、扣押的场所、设施或者财物应当妥善保管，不得使用或者损毁；城市管理综合执法机关可以委托第三人保管，第三人不得损毁或者擅自转移、处置。查封的场所、设施或者财物，应当加贴城市管理综合执法机关封条，任何人不得随意动用。

对鲜活物品或者其他不易保管的财物，法律、法规规定可以拍卖或者变卖的，或者当事人同意拍卖或者变卖的，经城市管理综合执法机关负责人批准，在采取相关措施留存证据后可以依法拍卖或者变卖。拍卖或者变卖所得款项由城市管理综合执法机关暂予保存。

因查封、扣押发生的保管费用是因执法机关采取强制措施产生的，执法机关不得以任何形式变相向当事人收取保管费用。

5.查封、扣押的解除

有下列情形之一的，城市管理综合执法机关应当及时作出解除查封、扣押决定：

（1）当事人没有违法行为；

（2）查封、扣押的场所、设施或者财物与违法行为无关；

（3）对违法行为已经作出处理决定，不再需要查封、扣押；

（4）查封、扣押期限已经届满；

（5）其他不再需要采取查封、扣押措施的情形。

解除查封、扣押应当立即退还财物，并由办案人员和当事人在财物清单上签名或者盖章，对解除过程进行录音录像。已将鲜活物品或者其他不易保管的财物拍卖或者变卖的，退还拍卖或者变卖所得款项。变卖价格明显低于变卖时市场价格，给当事人造成损失的，应当给予补偿。

当事人下落不明或者无法确定涉案物品所有人的，应当按照规定的公告送达方式告知领取。公告期满仍无人领取的，经城市管理综合执法机关负责人批准，将涉案物品上缴或者依法拍卖后将所得款项上缴国库。

029 查封违法建设施工现场、扣押施工工具怎样实施？

实施查封违法建设施工现场、扣押施工工具的措施必须同时符合以下条件：一是建筑物、构筑物或其他设施应申领建设工程规划许可证，而未取得建设工程规划许可证（含临时建设工程规划许可证）或未按照建设工程规划许可要求进行建设；或者建筑物、构筑物或者其他设施未经批准建设且影响市容；二是建筑物、构筑物或其他设施正在建设；三是范围仅限于违法建设施工现场和直接用于违法建设的施工工具和设备。

对经责令改正能够立即停止施工的，可不予采取查封、扣押。对需要扣押的物品，应当使用自有场所或者其他正规场所存放，并妥善保管，不得挪用、调换、损毁。在实施查封、扣押物品前应当填写查封、扣押物品审批表。实施查封、扣押时应使用统一制式并盖有城市管理综合执法机关单位公章的查封、扣押物品决定书及封条。执法人员查封、扣押物品时，应当向相对人送达查封、扣押物品决定书。查封、扣押物品决定书应当详细列明查封、扣押的物品及规格型号、数量、成色品级等（必要时应采取摄影摄像等证据保全措施），由执法人员和相对人以签名或者盖章等方式确认。相对人拒绝签名的，应由2名以上执法人员在查封、扣押物品决定书上注明情况。相对人拒绝到场的，可以邀请有关人员作为见证人，由执法人员和有关人员在查封、扣押物品决定书上签名并注明情况，并全场录像。

案件调查终结，应及时填写查封、扣押物品处理审批表，并制发查封、扣押处理决定书，及时送达相对人。

对于无法确定违法建设所有人和管理人的，可以实施公告程序。实施公告前，执法人员应当核查并记录确定违法建设所有人和管理人的相关情况，并对违法事实予以初步认定；需要行政主管部门提供认定材料的，应当先取得行政主管部门的认定。公告期间不得少于十五日。公告期间届满，无人主张权利或者未自行改正违法行为的，执法机关依法定程序予以强制拆除。

公告应当同时在相关公共媒体以及建筑物、构筑物或者其他设施的所在地进行发布。建筑物、构筑物或者其他设施的所在地发布公告，是指在上述建筑物、构筑物或者其他设施上张贴公告，张贴公告应采取录像摄像等证据保全措施。

030 城市管理综合执法人员实施行政强制措施应该注意哪些用语规范？

（1）执法人员在采取行政强制措施前，应当先表明执法人员身份并亮证。表明身份时，使用问候语，出示行政执法证件，并清楚地告知对方行政执法主体的名称。例如：“你好！我们是××××××（行政执法主体名称）的执法人员×××和×××，这是我们的执法证件（亮证），请过目。”（如遇被采取措施对象存在阅读障碍等特殊情形，应当向其宣读执法工作证号。）

（2）实施/解除强制措施、留置送达等易引发争议需要进行音像记录的情形，应向相对人/单位负责人说明开展音像记录的工作。例如：“根据工作要求，我局执法人员将通过执法记录仪对执法工作进行全程记录，记录所产生的音像资料将作为视听资料证据。”

开启音像记录后，应当首先说明执法日期、执法事由、执法人员、执法对象。例如：“今天是××××年××月××日，××××××（行政执法主体名称）的执法人员×××和×××，依法对××单位（公司）采取××强制措施。为保证执法的公正性，本次执法全程录音录像。”

（3）在调查取证或现场执法过程中，应当依法采取查封、扣押等行政强制措施的，应当当场告知当事人违法事实、采取行政强制措施的内容、期限、理由、依据以及当事人依法享有的权利、救济途径，听取当事人的陈述和申辩。例如：“你（单位）涉嫌××××××（违法事项），我们依据《×××××》（设定行政强制措施的具体法律法规）第×条（第×款）（第×项）的规定，依法对你（单位）××××××（场所/设施/财物）实施查封/扣押，期限为××日。你（单位）依法享有陈述和申辩的权利。如果对查封/扣押不服，可以在收到《实施行政强制措施决定书》之日起六十日内向××人民政府或者××城市管理综合执法局申请行政复议；也可以在六个月内依法向××人民法院提起行政诉讼。”

执法人员应当当场交付实施行政强制措施决定书和场所/设施/财物清单，制作现场笔录，并请当事人签名或者盖章。“这是《实施行政强制措施决定书》和《场所/设施/财物清单》，请你核对。如果没有异议，请你在现场笔录和清单上签名或盖章。”（无书写能力的，由当事人按手印。）

执法过程邀请见证人进行见证时，应当说明缘由。例如：“××同志你好，请你见证我们依法开展的××（具体行政强制措施）工作，谢谢！”

执法人员应当在查封/扣押结束后请见证人在核对无误的现场记录上签字。例如：“这是我局执法人员在你全程见证下制作的现场记录，请你在核实记录内容无误的情况下签字见证，谢谢！”

（4）对实施强制措施查封/扣押的××场所/设施/财物，需要对有关物品进行检测/检验/检疫/鉴定的，应当告知当事人检测/检验/检疫/鉴定期间。例如：“我们依法委托相关机构对有关物品进行检测/检验/检疫/鉴定。检测/检验/检疫/鉴定期间自××××年××月××日至××××年××月××日。依据《行政强制法》第二十五条第三款的规定，查封、扣押的期间不包括检测、检验、检疫、鉴定的期间。”

执法人员对案件中专门事项进行检测、检验、检疫、鉴定后，应当将检测、检验、检疫、鉴定结果以及救济途径告知当事人。例如：“我们依法对你（单位）的××物品进行检测/检验/检疫/鉴定，结果为××。你（单位）如对该检测/检验/检疫/鉴定结果有异议，可于接到本告知书之日起××日内，向××机构提出。”

（5）延长行政强制措施期限的，应当告知当事人延长的具体期限以及享有的权利与救济途径。例如：“因情况复杂，依据《行政强制法》第二十五条第一款、第二款的规定，经批准，我局决定将对你（单位）实施的××行政强制措施的期限延长至××××年××月××日。你（单位）可以对本决定进行陈述和申辩。如不服，可以在收到本决定书之日起六十日内向××人民政府或者××城市管理综合执法局申请行政复议；也可以在六个月内依法向××人民法院提起行政诉讼。你（单位）现在可以进行陈述和申辩。”

（6）对已实施强制措施的场所/设施/财物解除强制措施时，执法人员应当当场交付《解除行政强制措施决定书》和《场所/设施/财物清单》，请当事人核对清点后签名或者盖章。例如：“依据《×××××》（具体法律法规）第×条（第×款）（第×项）的规定，我们自××××年××月××日起依法对×××解除强制措施。这是《解除行政强制措施决定书》和《场所/设施/财物清单》，请你核对/清点。如果没有异议，请你在现场笔录和清单上签名或盖章。”（无书写能力的，由当事人按手印）

031 查封、扣押物品如何保管？

1.查封物品的保管

实践中，查封物品的保管有两种情形，即当事人控制的由当事人负责保管，控制权不在当事人的，由实际控制人负责保管。无论当事人保管还是实际控制人保管，都应当履行下列程序：

（1）认真清点核实。查封涉案物品时，调查人员必须会同当事人或当事人和实际控制人对拟查封物品的名称、品种、型号、规格、质量、数量、单价、总价款等具体情况认真、细致地清点核实和确认。

（2）制作查封物品清单。为明确查封物品的保管责任，查封时必须制作查封物品清单。查封物品清单对拟查封物品的名称、品种、型号、规格、数量、质量、单价、总价款等具体情况应当详细记载，并确保记载内容与实际情况完全一致。调查人员与当事人或当事人和实际控制人都应当在查封物品清单上签名或盖章。

查封物品由当事人保管的，查封物品清单应当一式两份：一份交由当事人保存，一份入卷；查封物品由实际控制人保管的，应当一式三份：一份由当事人保存，一份由实际控制人保存，一份入卷。

（3）告知保管人义务。无论查封物品由当事人保管还是由实际控制人保管，都应当以书面形式明确告知其下列义务：保管人依法对查封物品承担妥善保管，不得销售、转移、藏匿、损坏和擅自使用，否则，将依法承担不利的法律后果。

2.扣押物品的保管

实践中，扣押物品的保管也有两种情形，即城市管理综合执法机关自己保管和委托保管，保管责任由执法机关承担。具备保管条件的执法机关应当自己保管，不宜委托保管。所谓保管条件，是指保管扣押物品的场所和安全、通风设施等基本条件，以及保管危险化学品、贵重物品等应具备的特殊条件。

（1）城市管理综合执法机关自己保管

为了保管好扣押物品，城市管理综合执法机关必须建立健全下列制度：

一是查管分离。为了保证扣押物品的安全和调查人员能够集中精力调查处理案件，必须查管分离，即涉案物品一经扣押，必须移交专职人员保管，调查人员不再承担保管责任。

二是专设库房。为了保证扣押物品的安全，执法机关应当专设暂扣物品专用仓库，将暂扣物品存放在专用仓库，避免与单位自用仓库或其他仓库相混同。

三是保管人员应当相对固定。扣押物品种类繁多，情况复杂，出入库程序严格，且各类物品的保管要求各不相同；保管人员应当相对固定，以便熟悉保管业务和相关程序，积累保管知识和经验，提高扣押物品保管的专业性和安全性。

四是建立库房安全保卫制度。不仅库房本身应当状况良好、通风方便和安全可靠，还必须建立健全库房安全保卫制度。租用库房应当选择门卫制度严格、闲杂人员较少、车辆进出方便的地方。

五是建立健全检查防范制度。对进入库房的扣押物品应当坚持定期或不定期检查，防止扣押物品霉变、腐烂或丢失、损毁。

（2）委托保管

委托保管是指城市管理综合执法机关因不具备暂扣物品保管条件而委托有条件的单位或个人保管的情形。委托保管的，调查人员应当会同受托人认真清点核实委托保管物品，并制作委托保管物品清单。委托保管物品清单登记的委托保管物品名称、品种、数量等内容与实际情况应当完全一致。调查人员和受托人都应当在委托保管物品清单上签名或盖章。委托保管物品清单应当一式两份作为委托保管合同的附件，一份由受托人保存，一份入卷。委托保管应当注意下列事项：

一是被委托人应当具备良好的主客观条件。主观条件包括综合素质良好的保管人员和健全完善的保管制度，以及安全可靠的保卫措施等；客观条件包括完善、安全、可靠的仓储场所和硬件设施，以及科学先进的监控、监测设备与技术等。

二是明确双方的权利与义务。委托保管的执法机关应当向受托人出具保管委托书，并订立委托保管合同，详细约定双方的权利与义务，特别应当突出强调受托人必须履行不得擅自动用、销售、转移和损毁委托保管物品的义务，否则，不仅要承担违约责任，还可能承担由此引起的其他法律责任。

三是委托保管物品出现意外的，必须追究受托人的法律责任。委托保管的执法机关与受委托人之间通过委托保管合同建立了委托保管民事法律关系，当委托保管物品发生丢失、损毁等情况时，受托人除承担相应的民事法律责任外，执法机关应当依法追究受托人的行政法律责任，涉嫌犯罪的，应当移送公安机关。

032 扣押物品如何处理？

扣押物品的处理，是指城市管理综合执法机关依据法律规定和案件调查处理的实际需要，以及扣押物品的具体情况处置扣押物品的情形。扣押涉案物品的目的是及时制止违法行为和方便搜集证据，尽快查明案件事实。扣押目的已经实现，扣押措施作为手段已没有存在的必要，或扣押期限届满、暂扣物品需要及时处理的，执法机关应当及时处理。扣押物品的处理有先行处理、发还、没收、移送和其他特殊处理等情形。

1.先行处理

先行处理，是指城市管理综合执法机关对易腐烂、变质或季节性较强等不易保存的扣押物品，在作出最终处理决定之前，根据扣押物品的具体情况依法变价或作其他处理的情形。扣押物品种类繁多，品质和保存期限各异，有的易腐烂变质，有的具有很强的季节性。腐烂、变质或过季将导致其失去使用价值和价值，给当事人或国家造成一定经济损失。为了减少这种损失，行政执法机关对易腐烂、变质或季节性强的扣押物品应当依法先行处理。对应当先行处理而由于行政执法机关的原因未先行处理，导致扣押物品腐烂、变质或因过时而造成损失的，行政执法机关应当承担法律责任。

先行处理的程序如下：

（1）申报

案件调查机构或仓库保管人员对拟先行处理的扣押物品应当制作扣押物品先行处理审批表，连同认定扣押物品可能腐烂、变质或过时的证据材料一并报城市管理综合执法机关负责人审批。扣押物品先行处理审批表应当一式一份入卷。

（2）审批

城市管理综合执法机关负责人应当在认真审查核实拟先行处理物品的具体情况和相关证据，以及调查人员或保管人员的意见或建议的基础上，对是否先行处理和如何先行处理扣押物品作出决定，并在扣押物品先行处理审批表的相关栏目中签署决定意见和签名。

（3）协商意见

为了维护当事人的合法权益，保证扣押物品先行处理行为的合法性和合理性，城市管理综合执法机关决定拟先行处理扣押物品时，应当通过制作并送达先行处理扣押物品意见协商函的形式征求当事人意见。先行处理扣押物品意见协商函应当一式两份，一份送达当事人，一份入卷。

当事人有权根据扣押物品的具体情况对是否先行处理提出“同意”或“不同意”的意见，并在规定的期限内采用书面形式将自己的意见回复给执法机关。

实践中城市管理综合执法机关与当事人协商意见的结果通常有以下几种：一是当事人同意执法机关的先行处理意见和方式；二是当事人同意先行处理，不同意执法机关提出的处理方式并提出新的处理方式；三是当事人同意先行处理，但不同意执法机关提出的处理方式，自己也未提出新的处理方式；四是当事人不同意先行处理。

（4）区分情况处理

城市管理综合执法机关应当根据与当事人协商结果的不同情况分别予以处理。

当事人既同意先行处理，也同意先行处理方式的，应当在收到当事人意见回复函后尽快处理，并将处理结果以书面形式告知当事人。

当事人同意先行处理，不同意执法机关提出的处理方式并提出新的处理方式的，只要不违反法律规定，应当按照当事人提出的处理方式处理，并将处理结果以书面形式告知当事人。

当事人同意先行处理，但不同意执法机关提出的处理方式，自己也未提出新的处理方式的，应当依据法律规定，在保全证据并严格履行先行处理审批程序的基础上，按照自己的方式处理，并将处理结果以书面形式告知当事人。

当事人不同意先行处理的，应当对扣押物品的具体情况作进一步分析、研究和认定，并根据以下原则精神决定是否先行处理：对证据确实充分，能够准确认定暂扣物品变质、腐烂或过时的，在保全证据的前提下依法先行处理，并将处理结果以书面形式告知当事人；对不能准确认定扣押物品变质、腐烂或过时的，可暂不处理，但必须收集保存两类证据：一是难以准确认定扣押物品变质、腐烂或过时的证据；二是执法机关已经提出先行处理意见并与当事人书面协商的证据。

2.发还

扣押物品的发还程序如下：

（1）申报

调查人员根据法律规定和案件调查处理的实际需要认为应当将扣押物品全部或部分发还当事人的，应及时制作解除强制措施审批表和扣押物品发还审批表，并报执法机关负责人审查批准。解除强制措施审批表和扣押物品发还审批表应当一式一份入卷。

（2）审批

城市管理综合执法机关负责人应当根据法律规定和案件调查处理的实际需要及时作出是否发还的决定，并在解除强制措施审批表和扣押物品发还审批表的相关栏目中签署决定意见和签名。

（3）告知当事人

决定发还扣押物品的，调查人员应当及时制作并向当事人送达解除强制措施和扣押物品发还通知书。解除强制措施通知书应当告知当事人解除强制措施的理由和依据；发还暂扣物品通知书应当告知当事人发还暂扣物品的理由、依据和领取暂扣物品的时间、地点。当事人应当按时领取扣押物品。

（4）履行出库程序

向当事人交付扣押物品之前，调查人员应当会同保管人员制作扣押物品出库单，严格履行出库程序。

（5）制作扣押物品发还单

向当事人交付扣押物品时，保管人员应当协助调查人员会同当事人认真清点核实拟发还的扣押物品，向当事人交付的扣押物品名称、品种、规格、型号、批号、质量和数量等应当与扣押财物清单所载明的内容完全一致。清点核实后，调查人员应当制作扣押物品发还单。扣押物品发还单是执法机关向当事人发还扣押物品的唯一法律凭证，应当一式两份：一份送达当事人，一份入卷。

3.没收

扣押物品依法应当没收的，城市管理综合执法机关作出行政处罚决定时应当直接决定没收。没收暂扣物品的，应当制作并向当事人送达行政处罚决定书和没收财物票据，没收财物票据应当有一联入卷。

4.移送

案件移送其他执法机关调查处理的，扣押物品应当随案移交，不得截留和擅自处理。受移送机关应当协助移送机关认真履行移送程序，安全顺利地交接，防止扣押物品在交接过程中丢失或损毁。

5.其他特殊处理

（1）当事人不明扣押物品的处理

法律法规对当事人不明的扣押物品如何处理没有规定，但根据法律原则精神和案件调查处理实践，执法机关应当依现有证据查找当事人。现有证据通常包括举报材料、已经取得的证据和扣押物品本身提供的信息等。依现有证据能够确认当事人的，按照正常程序处理；依现有证据无法确认当事人的，应当通过公告送达方式通知当事人接受调查处理。公告期限十五天。

公告期限届满当事人仍未前来接受调查的，执法机关不能消极等待，应当进一步审查核实和甄别认定扣押物品的法律属性和质量。经甄别认定分别作出下列处理：

一是没收。对假冒伪劣等质量不合格商品和非法物品，依法予以没收。

二是公告认领。对合法且质量合格和安全可靠的物品，应当公告通知当事人认领。公告认领的期限是六个月。六个月内无人认领的，按无人认领扣押物品处理。

（2）无人认领扣押物品的处理

对无人认领的扣押物品，应当采取拍卖等法定方式变价处理，变价款应当在执法机关的专门账户上予以保存。变价款自扣押物品变价之日起一年内仍无人认领的，扣除保管和变价处理等费用后上缴财政。上缴财政后当事人前来认领的，执法机关应当通知财政部门将扣除必要费用后的变价款发还当事人，不得以上缴财政为由拒不发还。

（3）无主扣押物品的处理

无主扣押物品，是指没有权利人或权利人不明确的扣押物品。无主扣押物品应当具备以下两个特征：一是城市管理综合执法机关依法扣押的物品；二是没有权利人或权利人不明确的物品。

033 对作出没收决定的涉案物品如何处置？

《行政处罚法》第七十四条第一款规定：“除依法应当予以销毁的物品外，依法没收的非法财物必须按照国家规定公开拍卖或者按照国家有关规定处理。”

涉案财物被查封、扣押后，城市管理综合执法机关都应对有关案件作出行政处理决定。对被查封、扣押的财物依法作出没收决定的，自没收决定作出之日该物品已经成为公物。对这类物品的处置有相关的法律依据，如财政部《罚没财物管理办法》（财税〔2020〕54号）和一些地方性法规的规定。

1.处置原则

罚没财物管理工作应遵循罚款决定与罚款收缴相分离，执法与保管、处置岗位相分离，罚没收入与经费保障相分离的原则。

2.保管

设置政府公物仓的地区，执法机关应当在作出没收决定或者公告期满后，在同级财政部门规定的期限内，将罚没物品及其他必要的证明文件、材料，移送至政府公物仓，并向财政部门备案。未设置政府公物仓的，由执法机关对罚没物品进行管理。

执法机关、政府公物仓应当建立健全罚没物品保管制度，规范业务流程和单据管理，具体包括：

（1）建立台账制度，对接管的罚没物品必须造册、登记，清楚、准确、全面反映罚没物品的主要属性和特点，完整记录从入库到处置的全过程。

（2）建立分类保管制度，对不同种类的罚没物品，应当分类保管。对文物、文化艺术品、贵金属、珠宝等贵重罚没物品，应当做到移交、入库、保管、出库全程录音录像，并做好密封工作。

（3）建立安全保卫制度，落实人员责任，确保物品妥善保管。

（4）建立清查盘存制度，做到账实一致，定期向财政部门报告罚没物品管理情况。

3.先行处置

除法律法规另有规定外，容易损毁、灭失、变质、保管困难或者保管费用过高、季节性商品等不宜长期保存的物品，长期不使用容易导致机械性能下降、价值贬损的车辆、船艇、电子产品等物品，以及有效期即将届满的汇票、本票、支票等，在确定为罚没财物前，经权利人同意或者申请，并经执法机关负责人批准，可以依法先行处置；权利人不明确的，可以依法公告，公告期满后仍没有权利人同意或者申请的，可以依法先行处置。先行处置所得款项按照涉案现金管理。

4.拍卖

执法机关依法取得的罚没物品，除法律、行政法规禁止买卖的物品或者财产权利按国家规定另行处置外，应当按照国家规定进行公开拍卖。公开拍卖应当符合下列要求：

（1）拍卖活动可以采取现场拍卖方式，鼓励有条件的部门和地区通过互联网和公共资源交易平台进行公开拍卖。

（2）公开拍卖应当委托具有相应拍卖资格的拍卖人进行，拍卖人可以通过摇珠等方式从具备资格条件的范围中选定，必要时可以选择多个拍卖人进行联合拍卖。

（3）罚没物品属于国家有强制安全标准或者涉及人民生命财产安全的，应当委托符合有关规定资格条件的检验检疫机构进行检验检测，不符合安全、卫生、质量或者动植物检疫标准的，不得进行公开拍卖。

（4）根据需要，可以采取“一物一拍”等方式对罚没物品进行拍卖。采用公开拍卖方式处置的，一般应当确定拍卖标的保留价。保留价一般参照价格认定机构或者符合资格条件的资产评估机构作出的评估价确定，也可以参照市场价或者通过互联网询价确定。

（5）公开拍卖发生流拍情形的，再次拍卖的保留价不得低于前次拍卖保留价的80%。发生3次（含）以上流拍情形的，经执法机关商同级财政部门确定后，可以通过互联网平台采取无底价拍卖或者转为其他处置方式。

5.变卖

属于国家规定的专卖商品等限制流通的罚没物品，应当交由归口管理单位统一变卖，或者变卖给按规定可以接受该物品的单位。

6.移送

下列罚没物品，应当移交相关主管部门处置：

（1）依法没收的文物，应当移交国家或者省级文物行政管理部门，由其指定的国有博物馆、图书馆等文物收藏单位收藏或者按国家有关规定处置。经国家或者省级文物行政管理部门授权，市、县的文物行政管理部门或者有关国有博物馆、图书馆等文物收藏单位可以承办文物接收事宜。

（2）武器、弹药、管制刀具、毒品、毒具、赌具、禁止流通的易燃易爆危险品等，应当移交同级公安部门或者其他有关部门处置，或者经公安部门、其他有关部门同意，由有关执法机关依法处置。

（3）依法没收的野生动植物及其制品，应当交由野生动植物保护主管部门、海洋执法部门或者有关保护区域管理机构按规定处置，或者经有关主管部门同意，交由相关科研机构用于科学研究。

（4）其他应当移交相关主管部门处置的罚没物品。

7.赠送

罚没物品难以变卖或者变卖成本大于收入，且具有经济价值或者其他价值的，执法机关应当报送同级财政部门，经同级财政部门同意后，可以赠送有关公益单位用于公益事业；没有捐赠且能够继续使用的，由同级财政部门统一管理。

8.销毁

（1）淫秽、反动物品，非法出版物，有毒有害的食品药品及其原材料，危害国家安全以及其他有社会危害性的物品，以及法律法规规定应当销毁的，应当由执法机关予以销毁。

（2）对难以变卖且无经济价值或者其他价值的，可以由执法机关、政府公物仓予以销毁。

（3）属于应销毁的物品经无害化或者合法化处理，丧失原有功能后尚有经济价值的，可以由执法机关、政府公物仓作为废旧物品变卖。

9.退还

已纳入罚没仓库保管的物品，依法应当退还的，由执法机关、政府公物仓办理退还手续。

10.权属变更后再处置

依法应当进行权属登记的房产、土地使用权等罚没财产和财产权利，变卖前可以进行权属变更，变更后应当按本办法相关规定处置。权属变更后的承接权属主体可以是执法机关、政府公物仓、同级财政部门或者其他指定机构，但不改变罚没财物的性质，承接单位不得占用、出租、出借。

034 责令限期改正有哪几种适用情形？

《行政处罚法》第二十八条第一款规定：“行政机关实施行政处罚时，应当责令当事人改正或者限期改正违法行为。”城市管理综合执法机关为了制止正在发生的违法行为，而责令违法行为人履行法定义务，停止或纠正违法行为，消除不良后果，恢复秩序，以维持行政管理秩序的法定状态。责令限期改正主要表现为责令限时（即时）清理（除）、责令限期恢复原状等。城市管理综合执法机关发现当事人具有违法行为的具体事实的，应制作责令限期改正通知书，针对发现的问题提出切实可行的整改方法；对存在违法事实，依法需要责令改正的，应当写明法律依据、改正期限及责令改正意见等内容。

责令限期改正的适用情形有三种，分别为责令限期改正单独适用、责令限期改正作为行政处罚的前置程序、责令限期改正与行政处罚并行适用。

（1）责令限期改正单独适用，未与行政处罚并行适用。此种适用的情形为单独适用责令限期改正，通过责令限期改正，使违法行为人的违法行为恢复到正常的行政管理秩序。例如《浙江省城市市容和环境卫生管理条例》第十四条规定：“……任何单位和个人不得在城市道路、公园绿地和其他公共场所的护栏、电杆、树木、路牌等公共设施上晾晒、吊挂衣物。违反本条第一款或者第二款规定的，责令改正……”责令限期改正单独适用的情形较为少见。

（2）责令限期改正作为行政处罚的前置程序。城市管理综合执法机关对当事人下达责令限期改正通知后，必须跟踪核查当事人是否在规定的期限内整改完毕，核查要制作现场笔录。若当事人逾期不改，即启动行政处罚程序，责令限期改正通知书则成为行政处罚的证据之一。

（3）责令限期改正与行政处罚并行适用。此种适用的情形主要是给予罚款不足以恢复正常的行政管理秩序，但仅责令限期改正又不足以惩戒违法行为人。城市管理综合执法机关应先责令当事人限期改正，不能直接进行处罚。但无论当事人是否在限期内改正违法行为，执法机关都可依法对其实施行政处罚。

035 如何办理“零陈述”案件？

所谓“零陈述”案件，是指执法机关在作出行政处罚决定时，当事人本人不承认自己实施了违法行为，执法人员通过收集其他证据认定当事人的违法事实而作出行政处罚的案件，通过“零陈述”办结的案件，整个案卷中一般不是没有当事人的笔录，就是笔录中当事人不承认自己实施了违法行为。通常包括三种情形：一是当事人根本否认自己实施了违法行为；二是当事人只承认自己的次要违法行为或存在部分违法现象，但否认自己的主要违法行为；三是当事人根本不过来做笔录，整个案卷中没有当事人本人的笔录存在。

针对“零陈述”案件，办案机构应当应用技巧，多方面收集证据材料，调查事实，达到事实清楚、证据确凿。同时还应遵循法定的程序，特别是将相关的执法文书及时、依法送达。只要做到认定事实清楚、证据确凿、程序合法、适用法律正确、裁量得当，就可以依法对违法行为人作出行政处罚。

1.证据收集

（1）物证、书证。以办理违建类案件为例，如堆放的装修材料、砖头等，可以直接拍照取证；另外，要证明违法建设，通常要到规划自然资源部门、原测绘单位调取证书或图纸，到不动产登记部门进行权属调查，到公安部门核实身份住址等。通过这些操作取得相应的书证。

（2）证人证言。同样以违建类案件为例，通过对小区物业服务人员或居委会、村委会的调查走访，对装修包工人员、现场施工人员或邻居的调查访问，了解当事人是否存在违法建设的行为。通过门前屋后堆放的物料，以物找人的方法，调查建筑材料的来源，向建材商核实当事人是否购买过该建筑材料。对一些占道经营案件，则可以通过当事人相邻两侧的店主或环卫工人收集旁证。

（3）现场勘查。执法人员在收集现场证据时应当严格按照法定程序邀请见证人，在见证人在场的情况下进行现场勘查，开启全程录像，并在勘查结束后及时制作笔录。涉及专业问题的现场勘查，执法机关可以指派或聘请具有专门知识的人进行现场勘查，或者在他们的参与配合下进行。现场勘查笔录应当有见证人及在场参加的全部勘查人员的签名或盖章。现场勘查笔录是“零陈述”案件的重要证据，一般包括三项内容：现场图、现场照片、文字内容，三项内容必须相互关联，以求证据被采信。

（4）视听资料。城市管理综合执法过程中，作为视听资料收集的证据一般有两种来源：一是执法人员运用执法记录仪在现场拍摄到的视频；二是电子技术监控设备记录的违法事实。

执法机关依照法律、行政法规规定利用电子技术监控设备收集、固定违法事实的，应当经过法制和技术审核，确保电子技术监控设备设置合理、标准合格、标志明显，设置地点应当向社会公布。电子技术监控设备记录违法事实应当真实、清晰、完整、准确。行政机关应当对记录内容进行审核，未经审核的，不得作为证据。

（5）鉴定意见。对于需要专业知识才能确定的事实，应当通过专门机构鉴定。执法人员需要采集鉴定意见作为证据的，应当委托有鉴定资格的单位进行鉴定，鉴定意见中应当注明委托人和委托鉴定的事项及向鉴定部门提交的相关材料，同时要写明鉴定的依据及使用的科学方法。鉴定意见上应当有鉴定机构和鉴定人鉴定资格的说明，并有鉴定人的签名和鉴定机构的盖章。通过分析获得的鉴定意见，应当说明分析过程。

具有鉴定资格但参与案件办理的执法人员不得在本案中担当鉴定人员。

（6）利用互联网信息系统或者设备收集、固定电子证据。城市综合执法机关可以利用互联网信息系统或者设备收集、固定违法行为证据。用来收集、固定违法行为证据的互联网信息系统或者设备应当符合相关规定，保证所收集、固定电子数据的真实性、完整性。

2.文书的送达

当事人拒绝签收执法文书的，可以采用留置送达的方式：第一种是邀请有关基层组织或者所在单位的代表到场，说明情况，在送达回证上记明拒收事由和日期，由送达人、见证人签名或者盖章，把行政处罚文书留在受送达人的住所；第二种是把行政处罚文书留在受送达人的住所，并采用拍照、录像等方式记录送达过程。第二种方式在执法记录仪普遍配备的今日，具有广泛的适用性和便利性，无须要求有见证人即视为送达。当事人下落不明的，可以采用公告送达。值得注意的是，执法机关在今后可能出现的行政诉讼中要对“受送达人下落不明”的事实负举证责任，如果不能举证证明该项事实的，公告送达失去前提条件，送达本身违反法定程序。

036 调查取证结束，如何整理证据材料？

在案件调查过程中，因时间条件限制，调查取得的证据材料有可能还不够完善。而且，有些证据如果不及时地补充调查，可能以后会难以取得。因此，一旦调查结束，执法办案人员要及时地按照下列方式整理案件材料，判断能否达到上述分析的行政处罚案件的证明要求。

1.在步骤上对证据首先进行编号分类

执法办案人员在该环节应当对调查收集的证据材料进行分类编号，初步装订成册，写出目录，对证据材料的来源、证明对象和证明内容作简要说明，注明收集日期。这是因为：整理成卷的案件，能较为系统地反映出办案人员的思路和案件的证明情况，为案件核审机构核审案件和机关负责人批准案件提供便利，散卷不便于登记而且很容易丢失材料。规范的执法办案程序还要求案件核审、审批进行交接登记，以便案卷丢失后明确责任。

2.在方法上对证据进行全面浏览

执法办案人员对照前面的证据要求，对所有的证据进行审核判断。结案的时候，必须仔细浏览所有证据，特别是材料多的案件，更应当如此。从执法办案的实践来看，结案之时，执法办案人员已经对整个案件有了较为全面的认识，对当事人违法的手段、方式已经心中有数，在这时候阅读证据，更能清楚如何取舍，如何合理地使用证据。

3.在形式上看证据是否已经完备

在形式上看证据是否已经完备，即对每一件证据进行程序性审查，看看是否符合程序规定的要求。主要检查三个方面：一是检查当事人签名盖章是否完善，证据材料需要补充签字的，必须马上补充。拒绝签字的，应当说明原因。二是检查办案人员作为取证人员是否已经签字，没有签字的应当立即补上。三是检查内部审批手续是否完善，没有的要及时请机关负责人补充审批。

4.在内容上看证据是否充分

执法办案人员应当按照证据证明的相关问题，对材料进行排列，看看证据的种类和数量是否比较充分。案件中，一个个需要证明的问题，都需要由办案人员合法取得的证据予以证明。因此，证据应当相对地集中，归纳在需要证明的某一问题之后，也只有这样按照问题归纳证据，才能让核审人员、机关负责人看得懂，便于审查。

5.在证明上对证据进行矛盾分析

执法办案人员整理结案时，还要寻找证据的矛盾，即寻找证据本身以及证据与证据之间的矛盾，目的在于发现问题，及时补充调查，完善证据，解决问题。对于虚假的证据，应当及时剔除，以免对案件其他证据的真实有效性产生干扰。在这方面需要注意的是，当事人的陈述可能虚实并存，而相关笔录又不能随意剔除，不然，当事人就会认为办案人员断章取义，随意办案。对当事人陈述有矛盾的地方，如果无法再次对其询问，就要运用其他客观证据，证明有关笔录中哪些陈述与事实相吻合，哪些陈述与事实不符合。并且，办案人员的这些判断最好写在证据的说明材料上。

037 终止调查与不予立案、撤销立案、不予行政处罚有什么区别？

终止调查是因法定情形，案件调查程序不应或无法继续进行，行政机关终止案件调查程序，终止调查是因为程序原因而作出的程序性决定。当事人没有违法行为、其他行政机关对当事人违法行为已作出处理等实质性原因导致案件不应继续办理的，不应作出终止调查决定，而应作出撤销案件、不予行政处罚等实体性的行政处理决定。

038 法制审核人员是否必须具有国家统一法律职业资格？

2017年9月1日第十二届全国人民代表大会常务委员会第二十九次会议通过的《关于修改〈中华人民共和国法官法〉等八部法律的决定》，对《中华人民共和国行政处罚法》作出修改，在第三十八条中新增加一款作为第三款，内容为：“在行政机关负责人作出决定之前，应当由从事行政处罚决定审核的人员进行审核。行政机关中初次从事行政处罚决定审核的人员，应当通过国家统一法律职业资格考试取得法律职业资格。”该决定于2018年1月1日起施行。

2021年1月22日修订通过的《行政处罚法》第五十八条对行政处罚案件法制审核制度做了更加具体的规定：“有下列情形之一，在行政机关负责人作出行政处罚的决定之前，应当由从事行政处罚决定法制审核的人员进行法制审核；未经法制审核或者审核未通过的，不得作出决定：（一）涉及重大公共利益的；（二）直接关系当事人或者第三人重大权益，经过听证程序的；（三）案件情况疑难复杂、涉及多个法律关系的；（四）法律、法规规定应当进行法制审核的其他情形。行政机关中初次从事行政处罚决定法制审核的人员，应当通过国家统一法律职业资格考试取得法律职业资格。”

根据上述规定，2018年1月1日之后初次从事行政处罚决定审核工作的人员，应当通过国家统一法律职业资格考试取得法律职业资格。即“新人新办法”。

而对于2018年1月1日之前已经在行政机关法制机构从事行政处罚决定审核的人员，则不要求通过国家统一法律职业资格考试取得法律职业资格。即“老人老办法”。

039 行政处罚决定的告知应遵循什么程序要求？

1.行政处罚告知的内容

行政处罚建议被批准后，城市管理综合执法机关应当制作行政处罚事先告知书，书面告知当事人拟作出行政处罚决定的事实、理由及依据，为了获得当事人的理解，还要求执法机关给出自由裁量时考虑的因素，说明实施行政处罚适用法律的推理过程，并告知当事人依法享有陈述权、申辩权。拟作出的行政处罚属于听证范围的，可以在处罚告知书中一并告知当事人可以申请听证的权利，不再另行制作听证告知书。

2.行政处罚简易程序中适用告知程序的问题

简易程序虽然是针对事实清楚、违法行为尚不严重的情形，但执法人员当场作出的处罚决定仍是行政处罚，所以在简易程序中执法人员仍要履行告知义务，方式可简易进行，即口头告知事实、理由和依据，无须以书面方式或笔录方式单独告知，但须在处罚决定书中注明已履行告知程序。

3.告知时应告知行政处罚的所有种类和具体额度

执法机关在告知拟作出行政处罚事实、理由及依据的同时，应当完全地告知当事人处罚结果。但实践中经常出现以下不完全告知的情形：一是只告知拟处罚的种类，而不告知具体额度；二是只告知拟处罚的具体法律依据；三是只告知罚款，不告知警告、没收、吊销许可证、纳入征信体系等处罚种类。

4.告知的时间

根据《行政处罚法》的要求，行政机关（法律、法规授权的组织）在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人拟作出行政处罚的事实、理由、依据、处罚内容，并告知当事人依法享有陈述权、申辩权。《行政处罚法》第四十四条规定：“行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人拟作出的行政处罚内容及事实、理由、依据，并告知当事人依法享有的陈述、申辩、要求听证等权利。”

城市管理综合执法机关负责人对行政处罚建议批准后，由办案机构以城市管理综合执法机关的名义，告知当事人有关事项，告知当事人有关行政处罚事项的时间是：城市管理综合执法机关负责人对行政处罚建议批准后，准备作出行政处罚决定之前。

5.告知的方式

告知一般采用书面的方式。采取口头形式告知的，办案机构或者受委托的机关应当将告知情况记入笔录，并由当事人在笔录上签名或者盖章。

6.告知的要求

告知的内容、权利及理由说明应当清晰、准确，达到以理服人，这是对告知质量的要求。由于现代社会的复杂多变，法律概念的不确定性程度也普遍增强，执法机关在作出行政行为时，应当在事实和法律的联结以及法律概念的解释上进行选择。如果不将这种选择和确认的过程以及考虑的因素向当事人说明，公民便难以理解城市管理综合执法机关的行政处罚决定，并进行有针对性的陈述和申辩。

7.告知的效果

如果当事人对案件有什么意见，要及时向城市管理综合执法机关陈述和申辩。当事人及时提出陈述和申辩意见，如果当事人有对自己有利的证据，要及时向行政机关提供。如果案件符合听证的条件，当事人又希望了解案件处理的详细过程或者希望就案件的有关问题与案件调查人员进行质证，以解答心中的疑问，当事人就可以及时地向执法机关提出听证的申请。

将行政处罚告知书或者听证告知书送达当事人，对城市管理综合执法机关来说，是必须完成的法律义务。城市管理综合执法机关如果没有根据规定告知当事人拟作出行政处罚的事实、理由、依据、处罚内容，以及当事人依法享有陈述权、申辩权，就会导致行政处罚因违反法定程序而无效。《行政处罚法》第六十二条规定：“行政机关及其执法人员在作出行政处罚决定之前，未依照本法第四十四条、第四十五条的规定向当事人告知拟作出的行政处罚内容及事实、理由、依据，或者拒绝听取当事人的陈述、申辩，不得作出行政处罚决定；当事人明确放弃陈述或者申辩权利的除外。”

040 行政处罚事先告知书作出后，处罚决定发生改变的，是否需要重新告知？

执法机关在作出行政处罚事先告知书并送达当事人后，如果发现违法行为需要重新审查或者又发现了新的证据，改变了告知书中所认定的违法行为、违法事实、违法性质，从而导致处罚的种类，罚款的额度、适用的法律条款发生变化的，执法机关应重新作出行政处罚事先告知书并送达当事人。如果正式处罚决定在处罚理由和法律依据上没有变化，只是作了减小或者减轻处罚，则无须再次告知。

行政处罚告知程序是一项基本的行政程序，目的在于为行政相对人实现行政法上的实体权利提供程序保障。《行政处罚法》第四十四条规定：“行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人拟作出的行政处罚内容及事实、理由、依据，并告知当事人依法享有的陈述、申辩、要求听证等权利。”

同时该法第六十二条规定：“行政机关及其执法人员在作出行政处罚决定之前，未依照本法第四十四条、第四十五条的规定向当事人告知拟作出的行政处罚内容及事实、理由、依据，或者拒绝听取当事人的陈述、申辩，不得作出行政处罚决定；当事人明确放弃陈述或者申辩权利的除外。”如果对原告知的违法事实有了扩大，或有了新的事实和法律依据，或重新对违法行为进行了定性，或加重了拟处罚的结果，均应再次告知。因为当事人的陈述申辩是基于原来的告知内容，若有调整，特别是不利于当事人的调整，当事人依然享有救济权。

041 执法文书如何送达？怎样应对送达难的问题？

城管执法机关送达执法文书，必须以法定程序和方式进行，未按法定程序和方式送达的，不产生送达的法律效力。执法文书的送达基本依据《民事诉讼法》进行，如《行政处罚法》第六十一条、《行政强制法》第三十八条、《行政复议法》第四十条都有依照《民事诉讼法》送达的规定，《行政诉讼法》第一百零一条也规定了对送达的未尽事项要适用《民事诉讼法》。

但由于大部分行政执法机关对文书送达缺乏统一而具有可操作性的规范，导致实践中关于送达的操作也比较混乱。基层执法人员对于行政处罚文书的送达程序并不熟悉，对于《民事诉讼法》送达的规定也几乎没有了解。

《民事诉讼法》第七章第二节第八十七条至第九十五条（一共九条）对送达进行了专门规定，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》（以下简称《民诉法解释》）第一百三十条至第一百四十一条（一共十二条）对送达进行了进一步规定。上述规定，构成了民事诉讼文书送达制度体系，也是行政执法文书送达的基本依据。

2017年7月19日，最高人民法院印发的《关于进一步加强民事送达工作的若干意见》对民事送达方式及要点进行了进一步的规定，尤其是对于新型送达方式（如邮件送达、电话送达、微信送达、短信送达等）的注意要点进行了规定，具有较强的创新性和实用性，对于提高送达效率、降低送达成本具有重要的意义，是民事送达工作机制和工作方法方面的最新探索和创新，行政机关在实操过程中应严格遵守相关规定，确保送达行为合法。

结合上述规定，城管执法机关送达执法文书应该按照下列规则进行：

1.执法文书可以直接送达的，应当采取直接送达的方式

行政执法文书的直接送达，是指将行政执法文书直接送交给受送达人，由受送达人签收的送达方式。直接送达的要点是由受送达人签收，实践中多为在送达回证上签字或盖章，签字或盖章的日期为送达日期。

（1）《民诉法解释》第一百三十一条明确规定可以在当事人住所地以外直接送达诉讼文书，在任何场所都可直接送达。执法机关也可以通知当事人到执法机关领取文书，当事人到达执法机关但拒绝签署送达回证的，视为送达。但应当向当事人宣读文书内容，说明拒签后果，同时在送达回证上注明送达情况。

（2）下列人员签收也属于直接送达：受送达人是自然人的，且不在其住处的情况下，由其同住的成年家属签收；受送达人是法人或者其他组织的，由法人的法定代表人、其他组织的主要负责人或者该法人、组织负责收件的人签收，负责收件的包括其办公室、收发室、值班室等（需要注意的是，签收人是负责收件的人，不是办公室、收发室、值班室的一般工作人员，要注意验明收件人的身份）；受送达人委托了代理人的，由代理人签收，但应注意授权书中是否有代收法律文书之权限，出于谨慎的考虑，应要求其注明代理权限；受送达人指定了特定的人员代为收取行政执法文书的，由该指定代收人签收。

（3）行政处罚决定书应当在宣告后当场交付当事人，这是《行政处罚法》对当场直接送达的特别要求。

2.无法直接送达执法文书的，可以采取留置送达的方式送达执法文书

行政执法文书的留置送达，是在受送达人拒绝签收行政处罚文书的情况下，送达人依法将文件留在收件人住处的一种送达方式，属于强制送达。其本质要义即拒绝签收，视为送达。

（1）留置送达的操作方式

第一种是邀请有关基层组织或者所在单位的代表到场，说明情况，在送达回证上记明拒收事由和日期，由送达人、见证人签名或者盖章，把行政处罚文书留在受送达人的住所；第二种是把行政处罚文书留在受送达人的住所，并采用拍照、录像等方式记录送达过程。第二种方式在执法记录仪普遍配备的今日，具有广泛的适用性和便利性，无须要求有见证人即视为送达。

（2）留置送达可以在住所以外

留置是在直接送达遇阻时的特殊应对方式，是前后相继的选择关系，既然《民诉法解释》规定了直接送达可以在住所地之外，留置送达理所应当地可以扩展到其他场所，但应在送达回证上注明。

（3）必须以见到当事人且其拒签为前提

留置要以见到当事人且拒签为前提，如未见到受送达人，不得将文书留置送达。实践中送达人员表明身份后当事人仍拒不开门，视作见到，可以留置送达。

（4）不得留置的情形

代理人没有被当事人指定为代收人的，不得向代理人留置送达；受送达人同住成年家属为无行为能力人、限制行为能力人，不得适用留置送达。

3.邮寄送达

直接送达执法文书有困难或者受送达人提出邮寄送达要求的，可以保留有关证据，采取邮寄送达方式送达执法文书。

（1）邮寄送达只能通过中国邮政寄递，一般通过邮政的特快专递进行邮寄。

（2）在邮寄单上应注明送达人、受送达人的基本信息，尤其应当注明送达的行政处罚文书名称及编号。在邮寄之后，可以要求邮政部门反馈邮寄回执，也可以通过网络及时查询送达情况并留存证据。

（3）以回执上注明的收件日期为送达日期。若由于受送达人提供的送达地址不准确、拒不提供送达地址、送达地址变更未书面告知等原因导致邮件被退回的，文书被退回之日为送达之日。另外，《行政处罚法》要求七日内将行政处罚决定书送达当事人，注意邮寄时间应予扣除。

（4）受送达人拒绝提供自己的送达地址，经告知后仍不提供的，自然人以其户籍登记中的住所地或者经常居住地为送达地址，法人或者其他组织以其工商登记或者其他依法登记、备案中的住所地为送达地址。

4.电子送达

除行政处罚决定书外，《行政处罚法》第六十一条第二款规定，经受送达人同意，可以采用传真、电子邮件等能够确认其收悉的电子方式送达执法文书。

（1）采用电子送达事先必须取得当事人对地址的确认证明，而且当事人必须在地址确认书中同意电子送达的方式。

（2）采用传真、电子邮件方式送达的，送达人员应记录传真发送和接收号码、电子邮件发送和接收邮箱、发送时间、送达文书名称，并打印传真发送确认单、电子邮件发送成功网页，存卷备查。

（3）采用短信、微信等方式送达的，送达人员应记录收发手机号码、发送时间、送达文书名称，并将短信、微信等送达内容拍摄照片，存卷备查。

（4）手机短信、传真、电子邮件、即时通信信息等到达受送达人特定系统的日期为送达日期。

5.公告送达

公告送达是指对当事人下落不明等情况，以张贴布告、登报等方式将诉讼文书的内容，公开告知受送达人的送达方式，经过三十日，即发生直接送达的法律效力。

（1）适用前提

公告送达的适用前提是受送达人下落不明或者用其他方式无法送达。在实践中，不能随意适用公告送达。行政执法机关在今后可能出现的行政诉讼中要对“受送达人下落不明”的事实负举证责任，如果不能举证证明该项事实的，公告送达失去前提条件，送达本身违反法定程序；对于其他方式无法送达的，行政执法机关同样要负举证责任。

（2）公告方式

一是在行政执法机关的公告栏和受送达人住所地张贴公告，后者应当采取拍照、录像等方式记录张贴过程，采用这种方式的，必须同时在公告栏和住所地张贴；二是在报纸、信息网络等媒体上刊登公告。实践中第二种方式较为常见，也易于保存送达证据。

（3）公告内容

公告内容应包括公告的原因、拟送达的行政处罚文书的主要内容，涉及受送达人相关权利的，如复议期限、复议机关、诉讼期限、管辖法院等，也应一并公告。

（4）公告期限为三十日，自发出公告之日起算。发出公告日期以最后张贴或者刊登的日期为准。

042 行政处罚决定可以由执法机关自行变更或撤销吗？

《行政处罚法》第七十五条第二款规定，行政机关实施行政处罚应当接受社会监督。行政机关应当认真审查，发现有错误的，应当主动改正。《行政诉讼法》第七十一条规定，人民法院判决被告重新作出行政行为的，被告不得以同一事实和理由作出与原行政行为基本相同的行政行为。发现原处罚决定有下列情形之一的，行政执法机关可以变更或撤销原行政处罚决定，但不得以同一事实和理由作出与原决定基本相同的决定。

（1）主体不合法。作出行政处罚决定的执法机关没有管辖权，或者行政处罚对象认定错误。

（2）内容错误。行政处罚决定适用法律错误，处罚种类或者罚款幅度错误，事实不清或者证据不足。

（3）程序违法。行政处罚程序存在重大错误。

行政执法机关变更或者撤销行政处罚决定应遵循以下程序：

（1）需要变更或者撤销行政处罚决定文书的，应当经行政执法机关负责人集体审议通过，并在会议纪要中列明变更或者撤销的原因和集体研究决定。

（2）重大复杂案件经集体审议后，由办案机构制作变更/撤销行政处罚决定书，列明原决定文书名称、文号及变更或者撤销的内容、事由，经机关负责人审批后送达行政相对人变更处罚结果或者主要理由的，应当先履行告知程序，听取和复核行政相对人陈述、申辩意见或者依申请举行听证。

行政执法机关在行政处罚决定作出后又出现新证据的，则应依据信赖保护原则，若出现的新证据有利于行政相对人，执法机关应当主动改正；若对行政相对人不利，执法机关不应采纳新证据，变更已作出的行政处罚决定。

当事人已经对行政处罚决定申请复议或者提起诉讼的，执法机关在复议和诉讼期间可以撤销处罚决定，但是当事人不同意撤诉的，或者法院裁决不准许撤诉的，执法机关的撤销决定并不影响正在进行的行政复议和行政诉讼程序。执法机关撤销原行政处罚决定之后，如果对同一事实，以不同理由再次作出行政处罚决定，则可能导致当事人对新的处罚决定再次申请复议和提起诉讼的恶性循环，造成当事人的沉重负担，从而被司法机关裁定滥用职权。

总之，行政执法机关应该在职权范围内，在事实清楚、证据确凿、程序合法、适用法律准确的基础上作出行政处罚决定，不能轻率作出，随意撤回，否则，将会给行政管理带来混乱，不利于维护行政执法的严肃性和执法机关的公信力，也可能给自身带来法律上的风险。

043 对当事人的陈述、申辩意见应如何处理？

经合议审理，拟对违法当事人给予行政处罚的，办案机构应当制作并向当事人送达行政处罚事先告知书，告知当事人拟作出行政处罚的事实、理由、依据、处罚内容，并告知当事人依法享有陈述权、申辩权；拟给予的行政处罚属于听证范围的，应当一并告知当事人有要求听证的权利。对当事人提出的事实、理由和证据，城市管理综合执法机关应认真复核。当事人提出的事实、理由或者证据成立的，城市管理综合执法机关应当予以采纳，不得因当事人陈述、申辩、申请听证而加重行政处罚。

1.接收、听取

指执法机关接收当事人申请、听取当事人意见的活动。包括当事人口头或书面的申请，当事人认可的意见、反对的意见，口头的意见、书面的意见，都应当依法接收，充分地、认真地听取。其中，对当事人的口头申请或口头意见，可以做好笔录，让当事人签字，也可以让当事人另外提供书面申请或意见。

2.复核

指执法机关对当事人的申请理由或者案件情况的复查审核活动。对当事人提出的合法申请或者当事人提出的事实、理由和证据，办案机构应当认真进行审核。特别是对当事人有利的和（或）在调查取证环节没有提出的事实、理由和证据，应当特别注意认真审核。

3.采纳

指执法机关接受、采纳当事人申请或者当事人意见的活动。当事人提出的事实、理由或者证据成立的，应当予以采纳，不得置之不理，更不得隐瞒当事人提交的证据。

4.组织听证

根据《行政处罚法》第六十三条的规定，城市管理综合执法机关拟作出的行政处罚属于听证范围的，应当告知当事人有要求听证的权利。当事人要求听证的，城市管理综合执法机关应当组织听证。

5.可以过时不候

自当事人签收之日起五个工作日内，或者自公告之日起三十五日内，当事人未行使陈述权、申辩权或者听证请求权，也未作任何其他表示的，视为放弃此权利。

6.不加重处罚

城市管理综合执法机关不得因当事人陈述、申辩、申请听证而加重行政处罚。

044 城市管理行政处罚听证的程序和要求是什么？如何实施？

1.听证的申请

《行政处罚法》第六十三条对听证的范围进行了规定。城市管理综合执法机关作出下列行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求听证的权利，并书面告知当事人拟作出行政处罚的事实、理由和依据：处以较大数额罚款（省、自治区、直辖市人大常委会或者人民政府对罚款数额有具体规定的，从其规定）；没收较大数额违法所得、没收较大价值非法财物；降低资质等级、吊销许可证件；责令停产停业、责令关闭、限制从业；其他较重的行政处罚；法律、法规、规章规定的其他情形。

当事人要求听证的，可以在告知书送达回证上签署意见，也可以自收到告知书之日起五个工作日内提出。自告知书送达之日起五个工作日内，未要求听证的，视为放弃此权利。当事人以口头形式提出的，办案人员应当将情况记入笔录，并由当事人在笔录上签名或者盖章。

2.听证的受理

城市管理综合执法机关收到当事人要求听证的申请后，应当根据行政处罚法规定的举行听证的条件，进行认真审核。审核的主要内容如下：

（1）提出听证申请的是不是当事人。

（2）当事人是否针对较大数额罚款；没收较大数额违法所得、没收较大价值非法财物；降低资质等级、吊销许可证件；责令停产停业、责令关闭、限制从业；强制拆除违法建筑等重大的行政处罚决定意见提出听证申请。

（3）当事人是否在法定期限内提出听证申请。当事人提出的听证申请符合法律法规规定的，执法机关应当受理，并在举行听证的七日前，通知当事人及有关人员听证的时间、地点；如果当事人提出的要求听证的申请不符合规定，城市管理综合执法机关应当不予受理。如果不予受理，应当自收到听证申请之日起三日内以书面方式通知当事人，并告知当事人不予受理的理由。当事人不服的，应当允许其提出复议申请。

3.听证参加人

（1）案件调查人员

案件调查人员即城市管理综合执法机关中承办该违法案件调查取证工作的人员。在听证过程中，案件调查人员有权提出当事人违法的事实、证据、应当适用的法律法规及行政规章和应当适用的行政处罚建议，并与当事人进行质证和辩论。

（2）当事人

当事人即被告知将受到适用听证程序的行政处罚的公民、法人或者其他组织。能够充当听证程序中的当事人，需要具备两个条件：一是拟受到适用于听证程序行政处罚，即属于听证程序的适用范围；二是向城市管理综合执法机关明确提出了举行听证的要求并为听证组织机关所接受。当事人在听证过程中享有的权利有：第一，申请听证主持人、听证员、书记员及翻译人员依法回避；第二，委托1～2名代理人；第三，进行申辩和质证；第四，听证结束前作最后的陈述。

（3）第三人

听证程序中的第三人是指与听证的行政处罚有法律上的利害关系的当事人以外的其他公民、法人或者其他组织。第三人的范围包括以下几种：一是两个或者两个以上的当事人因同一违法行为将受到行政处罚的，其中的部分当事人申请听证，部分没有提出听证申请，没有提出听证申请的当事人即可以第三人的身份参加听证。二是两个或者两个以上的当事人因同一违法行为，拟对其中的一个当事人实施行政处罚，将受到行政处罚的当事人申请听证，其他当事人与该行政处罚有一定的利害关系的，可以作为第三人参加听证。三是违法行为的受害人可以第三人身份参加听证。

（4）代理人

根据《行政处罚法》的规定，当事人可以委托1～2名代理人。代理人包括法定代理人和委托代理人。

4.听证的准备

（1）指定听证主持人

决定举行听证的，由执法机关负责人指定人员担任听证主持人，办案人员不得担任听证主持人、听证员和记录员。

（2）听证通知

制作行政处罚听证通知书，并在举行听证的七日前送达当事人，通知其举行听证的时间、地点、听证主持人姓名、是否公开听证及有关事项。

（3）公开听证

行政处罚听证应当公开进行，但是涉及国家秘密、商业秘密或者个人隐私的，听证不公开进行。对公开听证的案件，应当先期公告当事人和本案调查人员的姓名、案由和听证的时间、地点。公开进行的听证，应当允许旁听取证。经听证主持人许可，旁听取证的可以发表意见。

对不公开听证的案件，应当宣布不公开听证的理由。

（4）听证回避

听证申请人收到听证通知书后提出回避申请或者听证主持人自行提出回避申请的，经行政执法机关负责人审批同意后重新指定听证主持人。如执法机关负责人认为不需要回避的，按期实施听证。对驳回申请回避的决定，听证申请人可以申请复核一次。

（5）听证终止

当事人或者其代理人应当按照城市管理综合执法机关的通知参加听证，无正当理由不参加听证的，视为放弃听证权利，听证应当终止。

5.听证的实施

（1）听证的预备阶段

听证开始后进入事实调查之前，听证主持人应当做好必要的准备工作：首先宣布听证主持人、听证员、书证员名单，查明当事人、第三人、本案调查人员、法定代理人或者委托代理人、证人等是否已经到场；其次告知当事人、第三人、代理人、本案调查人员在听证过程中的权利和义务，特别询问当事人和第三人对听证人员是否提出回避申请；最后由书记员宣布听证纪律，主要有：听证参加人应当服从听证主持人的指挥，未经听证主持人允许，不得发言、提问；未经听证主持人允许，不得录音、录像或者摄影；未经听证主持人允许，听证参加人不得退场，当事人未经允许退场的，视为放弃听证，听证终结；听证参加人有妨碍听证秩序行为的，听证主持人有权提出警告，当事人情节严重的，视为放弃听证，听证终结。

（2）听证的调查阶段

听证开始以后，首先由本案件调查人员提出当事人违法的事实、证据和适用行政处罚建议的法律依据；然后由当事人就案件调查人员提出的违法行为进行陈述并提出证据材料证明自己的陈述；如果有第三人的，再由第三人提出自己的意见。在案件调查阶段，各方都可以陈述事实，但应当举证证明自己的陈述。

（3）听证的辩论阶段

听证的事实调查阶段结束后，即进入听证的辩论阶段。辩论阶段所要解决的核心问题有两个：

一是事实定性。在违法行为事实已经基本查明以后，就需要对该违法行为进行定性。如该违法行为是什么性质的违法行为，属于什么程度的违法行为，在实施该违法行为过程中当事人有什么过错，应当承担多大的法律责任等。各方在已查明的事实基础上，就上述问题展开辩论。

二是法律适用。即对当事人所实施的违法行为应当适用什么法律，适用一般法还是特别法，是否适用从轻、减轻、不予处罚条款，是否适用从重条款，适用地方性法规还是行政规章等。

（4）当事人作最后陈述

听证会结束之前，为了充分保障当事人的陈述权和申辩权，听证主持人应当安排时间，让当事人作最后的陈述和申辩。但听证主持人可以根据案情，限定当事人作最后陈述和申辩的时间。

（5）制作听证笔录

听证的全部活动，应当由记录员写成笔录，经听证主持人审阅并由听证主持人和记录员签名后，封卷上交城市管理综合执法机关负责人审阅。

听证笔录应交当事人或者其代理人、本案调查人员、证人及其他有关人员阅读或者向他们宣读。他们认为有遗漏或者有差错的，可以申请补充或者改正。他们在承认没有错误后，应当签字或者盖章。拒绝签字或者盖章的，记明情况附卷。

（6）听证报告

听证结束后，听证主持人应当在五个工作日内撰写听证报告，由听证主持人、听证员签名，连同听证笔录送办案机构，由其连同其他案件材料一并上报城市管理综合执法机关负责人。

045 听证过程中的特殊情形应如何处理？

1.听证的延期

听证延期是指出现其他特殊情况使在预先决定的时间无法进行或者无法继续进行听证而需要另行确定举行听证的时间。听证延期举行的特点是：听证虽然延期，但导致听证延期的原因是可以克服的；听证延期过程中，听证主持人或者其他听证参加人仍然可能在继续进行有关的活动。

2.撤回申请听证和推定弃权

在听证过程中，当事人有权撤回要求听证的申请。如果当事人撤回听证申请，不得再次向行政机关提出要求听证的申请。同时，当事人撤回听证申请的行为将导致听证程序终结。

城市管理综合执法机关发现如下三种情况，可以将当事人的行为视为放弃听证：

（1）当事人未事先向听证主持人提出延期申请，又没有按时到场参加听证会的；

（2）在听证过程中，未经听证主持人允许而中途擅自退场的；

（3）在听证过程中，违反听证纪律，情节严重的。

执法机关将当事人的行为推定为放弃听证的，听证程序终结。

3.听证的中止

听证中止是指在听证过程中遇到特殊情况，使听证会不得不完全处于停止状态。在听证过程中，遇有如下情形之一时，听证会应当中止：

（1）当事人因不可抗力无法参加听证的；

（2）当事人死亡或者终止，需要确定相关权利义务承受人的；

（3）当事人临时提出回避申请，无法当场作出决定的；

（4）需要通知新的证人到场或者需要重新鉴定的；

（5）其他需要中止听证的情形。

在导致听证中止的特殊情况消除后，应当恢复听证。导致听证中止与听证延期的原因不同，决定了听证中止与听证延期在以下方面存在不同：在听证中止过程中，听证程序处于停止状态，而在听证延期的情况下，听证活动并没有完全处于停止状态。

4.听证的终止

听证终止是指在听证过程中由于出现了某种特殊情况，使听证活动继续进行已经毫无意义而结束听证程序。在听证过程中，遇有下列情形之一时，应当终结听证：

（1）当事人撤回听证申请或者明确放弃听证权利的；

（2）当事人无正当理由拒不到场参加听证的；

（3）当事人未经听证主持人允许中途退场的；

（4）当事人死亡或者终止，并且无权利义务承受人的；

（5）其他需要终止听证的情形。

除上述听证过程中可能出现的特殊情况外，本案的调查人员如果拒不到场或者未经听证主持人允许中途退场的，或者在听证过程中违反听证纪律情节严重而被听证主持人勒令退场的，可以在本案调查人员不在场的情况下，由听证主持人听取当事人的陈述和申辩。

046 什么是行政处罚案件的程序倒流？

行政处罚案件的程序倒流，是指行政执法机关在审理行政处罚案件时，机关负责人或案件审理机构、法制审核机构认为行政处罚案件存在事实、证据、执法程序或案卷材料上的问题，将案件重新退返案件承办机构进行弥补与纠正的程序制度。程序倒流主要有重新调查、补充调查、补正或纠正等处理方式。

程序倒流针对行政处罚案件可以弥补、纠正的问题。可以弥补、纠正的问题主要是程序性问题和案件证据、案卷材料等存在的问题，对无法弥补的程序问题或重大实质性问题，不能用程序倒流的方式进行处理。对案件存在的事实、性质认定错误、法律适用不当、承办机构的处罚建议不适当等问题，不必用程序倒流的方式进行处理，案件审理机构直接对违法行为的事实、性质进行认定，作出行政处罚的决定即可。

1.重新调查

重新调查针对案件的实体性问题，行政处罚案件存在违法主体认定错误、基本事实未查明、缺少基本证据等问题，应当由承办机构重新进行调查。重新调查后，应按案件审理程序再次审理，处罚决定有实质性改变的，应当重新作出处罚决定、重新告知，事实仍然无法查明的，不得给予行政处罚。

2.补充调查

补充调查同样针对案件的实体性问题，是案件基本事实清楚、基本证据确凿，但存在部分事实未查明，或者证据不够充分、个别证据存在疑点等瑕疵，将案件返还承办机构，针对存在的问题及瑕疵进行补充调查。

3.补正

补正针对案卷存在瑕疵，是行政执法机关在案件审理、审查中发现，承办机构提交的案卷材料、执法文书不完整，或者案卷材料、执法文书的形式不符合要求，将案卷材料返还承办机构进行补充、改正。

4.补救或纠正

补救或纠正针对案件的程序性问题，是行政执法机关在案件审理、审查中发现，行政处罚案件办理违反法定程序，但违反的程序可以弥补或纠正，将案件返还承办机构，针对存在的程序问题予以补救或纠正。

047 重大复杂案件集体讨论应注意哪些问题？

《行政处罚法》第五十七条第二款规定：“对情节复杂或者重大违法行为给予行政处罚，行政机关负责人应当集体讨论决定。”作为行政处罚程序的一部分，集体讨论与行政处罚中的听证程序、告知理由程序、允许申辩程序一样，都是为了规范行政机关行政处罚权的行使，以保证相对人的权益不会受到无端侵害。执法实践中，行政机关既要充分重视集体讨论制度，明确适用范围，还要注意程序合法，在保障相对人合法权益的同时，避免自身的法律风险。

1.行政机关负责人的范围

《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百二十八条第一款规定：“行政诉讼法第三条第三款规定的行政机关负责人，包括行政机关的正职、副职负责人以及其他参与分管的负责人。”这里所说的参与分管的负责人，是指正职、副职负责人之外的，地位高于内设机构负责人的相关领导人员。这些领导人员由于在所属机关地位较高，又对某方面情况较为了解，因此也属于应出庭应诉的负责人。这个规定同样适用于集体讨论程序。此外，确定参与集体讨论的负责人的范围必须坚持以下几点原则：

（1）必须保证参与集体讨论决定的负责人人数达到本单位负责人人数的一定比例，如一半以上或三分之二以上。

（2）鉴于案件的承办人和法制审核人员对于案件的基本情况较为了解，因此应该允许这些办案人员列席会议，但是最终参与案件决定的必须是行政机关的负责人。

（3）必须坚持承办人、法制审核人员和集体讨论决定人员的分离。如果负责人中有人参与了之前案件的处理工作，该负责人就不应该参与案件的最终决定。

2.集体讨论的具体流程

（1）法制机构对案件的审核是集体讨论的前置程序。《法治政府建设实施纲要》和《行政处罚法》都提出明确要求和规定，未经法制审核或者审核未通过的，不得作出决定。集体讨论程序适用范围内的案件自然是重大行政执法决定，因此对于这些案件，法制机构在将案件提交集体讨论前应该进行严格的法制审核。

（2）集体讨论须以负责人之间面对面的会议形式进行。不能仅以负责人对同一份案件报告进行批注或签名的形式进行。

（3）集体讨论会必须通过会议纪要或制作重大案件集体讨论记录等方式进行记录。应翔实记录各种意见，不能以“经讨论达成一致”等说法草率记录。除列席人员外，出席会议讨论的所有人员和记录人员应在记录末尾签名。

3.集体讨论的表决

集体讨论只是部分行政处罚过程中的必备程序，讨论结论仅作为作出行政处罚决定的重要参考和依据。集体讨论作出决定，并非就如何处罚予以表决，行政机关负责人仍然可以对各种不同意见作出决定。换言之，集体讨论决定并非行政机关负责人的集体决定，集体讨论的运作过程体现的是民主集中制原则，其并不实行少数服从多数的会议表决制。在集体讨论的基础上，如何进行行政处罚最终还是要由行政首长作出决定。

048 城市管理行政处罚如何适用简易程序？

行政处罚简易程序，又称当场实施行政处罚程序，是指城市管理综合执法机关对案件事实清楚、违法情节简单、危害后果轻微的行政违法行为当场进行处罚，作出行政处罚决定的程序。设置行政处罚简易程序，有利于节省行政管理成本，提高行政管理效率，及时处理行政违法案件。因此，《行政处罚法》第五十一条规定：“违法事实确凿并有法定依据，对公民处以二百元以下、对法人或者其他组织处以三千元以下罚款或者警告的行政处罚的，可以当场作出行政处罚决定。法律另有规定的，从其规定。”

1.适用行政处罚简易程序的条件

（1）违法事实确凿

所谓违法事实确凿，就是指违法事实属实。它包含两层含义：一是有确实、充分的证据证明违法事实存在。即违法事实符合法律、法规、规章预先设定的违法构成。二是有确实、充分的证据证明违法事实系当事人所为。在实践中，如果违法事实还未调查清楚，证据还未达到确实、充分的程度，就不可以适用简易程序对当事人当场实施行政处罚。违法事实清楚、证据充分，是适用简易程序的条件之一，更是适用简易程序的基本前提。因为，如果事实不清，执法人员就难以判断可能实施罚款的数额是否在法定的轻微程度内，进而也就不能确定行政处罚方式是否符合当场处罚的法定程序。

（2）有法定依据

法定依据主要包括：一是该违法行为应当受到行政处罚有法律依据；二是适用行政处罚的种类、幅度也有法律的明确规定。没有明确、具体的法律依据，执法人员就不得对当事人予以行政处罚。当场处罚无法确定法律依据或者法律依据不明确的，即使符合上述条件，执法人员也不可以适用简易行政处罚程序处理该案件。

（3）处罚内容轻微

当场实施行政处罚，仅限于数额较小的罚款或者警告的行政处罚种类，即对公民处以二百元以下，对法人或者组织处以三千元以下罚款或者警告的行政处罚。除此之外，其他行政处罚种类不能适用简易行政处罚程序。因为处罚较为严厉的案件相对比较复杂，对当事人的影响或者社会影响也较大，所以要慎重处理，应当适用行政处罚的普通程序。执法实践中，还要注意法律对公民、法人或者其他组织适用行政处罚的简易程序的标准进行了不同的界定。如适用简易程序对乱设摊点的违法行为实施处罚时，对违法行为当事人是单位还是个人应该根据事实和法律条文进行认定。如果认定为单位，简易处罚罚款上限为三千元，而不受公民个人二百元的上限制约。

2.适用行政处罚简易程序的步骤

简易程序不等于没有程序。城市管理综合执法机关适用简易程序当场实施行政处罚时应遵循以下步骤：

（1）执法人员应向当事人出示行政执法证件。对于不出示执法证件或者不能证明其执法身份的，当事人可以拒绝接受处罚。

（2）现场查清当事人的违法事实，并依法取证。当场处罚时，也要认真收集证明案件事实的所有证据，不能因为适用简易程序而忽略调查取证。

（3）向当事人说明违法的事实、行政处罚的理由和依据、拟给予的行政处罚，告知陈述、申辩的权利。

（4）听取当事人的陈述和申辩。这是行政处罚简易程序的必要环节，否则行政处罚无效。执法人员对当事人提出的有关意见，应当认真听取，不能因为当事人提出异议而加重处罚。

（5）填写预定格式、编有号码、盖有城管执法主体印章的行政处罚决定书，由执法人员签名或者盖章，并将行政处罚决定书当场交付当事人。

（6）告知当事人如对当场作出的行政处罚决定不服，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。

以上过程应当制作笔录。

执法人员当场作出的行政处罚决定，应当在决定之日起规定时间（一般为三个工作日）内报所属城市管理综合执法机关备案。

3.可以当场收缴罚款的情形

执法人员适用简易程序当场作出行政处罚决定，具有以下情形的，可以当场收缴罚款：

（1）依法给予100元以下罚款的；

（2）不当场收缴事后难以执行的；

（3）在边远、水上、交通不便地区，当事人向指定的银行缴纳罚款确有困难，经当事人提出，执法机关及其执法人员可以当场收缴罚款。

执法机关及其执法人员当场收缴罚款的，必须向当事人出具省、自治区、直辖市财政部门统一制发的罚款收据；不出具财政部门统一制发的罚款收据的，当事人有权拒绝缴纳罚款。执法人员当场收缴的罚款，应当自收缴罚款之日起二日内，交至执法机关；在水上当场收缴的罚款，应当自抵岸之日起二日内交至执法机关；执法机关应当在二日内将罚款缴付指定的银行。

049 什么是行政处罚不停止执行原则？

《行政处罚法》第七十三条第一款规定：“当事人对行政处罚决定不服，申请行政复议或者提起行政诉讼的，行政处罚不停止执行，法律另有规定的除外。”

城市管理行政处罚决定一经依法作出，就具有了法律效力，即公定力、拘束力和执行力。公定力，是指对行政处罚决定原则上推定为合法，在未依法予以撤销或者变更之前，任何人均不能否定其效力。拘束力，是指行政处罚决定在被依法撤销或者变更之前，行政处罚主体和行政相对人都应当承认该决定有效并受该决定约束。执行力，是指行政相对人对依法作出的行政处罚决定负有自觉履行和按期履行的义务。行政相对人对行政处罚决定不服，有权申请行政复议或者提起行政诉讼，但行政相对人申请行政复议或者提起行政诉讼后，行政处罚决定原则上不停止执行。《行政诉讼法》第五十六条和《行政复议法》第二十一条均对具体行政行为不停止执行原则作了明确规定。在行政复议或者行政诉讼期间，不停止行政处罚决定的执行是一项基本原则，但它不是绝对的，也不排除例外，即在特殊情况下，也可以停止执行。根据《行政处罚法》第七十三条第一款的规定，在行政复议或者行政诉讼期间，如果法律规定行政处罚可以停止执行的，行政处罚就可以停止执行。

050 城市管理综合执法机关实施强制执行有哪些法律依据？

《行政强制法》第三十四条规定：“行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有行政强制执行权的行政机关依照本章规定强制执行。”行政机关是否具有行政强制执行权，则由《行政强制法》第十三条加以明确：“行政强制执行由法律设定。法律没有规定行政机关强制执行的，作出行政决定的行政机关应当申请人民法院强制执行。”也就是说，城市管理综合执法机关行使行政强制执行权只能依据法律的具体规定。

（1）加处罚款。《行政处罚法》第七十二条第一款第一项：“当事人逾期不履行行政处罚决定的，作出行政处罚决定的行政机关可以采取下列措施：（一）到期不缴纳罚款的，每日按罚款数额的百分之三加处罚款，加处罚款的数额不得超出罚款的数额……”这是《行政处罚法》对所有具有行政处罚权的行政机关作出的普遍的执行罚授权。

（2）将查封、扣押的财物拍卖。这也是《行政处罚法》第七十二条对行政机关的普遍授权，但在城市管理综合执法活动中并没有实际意义。因为《行政强制法》第四十六条第三款规定了依法拍卖以抵缴罚款应该在行政诉讼期以后，而对财物的查封、扣押不得超过三十日，最多延长至六十日。也就是说，等到行政诉讼期的六个月过后，查封、扣押的财物依法已经解除查封、扣押。

（3）由县级以上人民政府责成对违法建筑的强制拆除。《行政强制法》第四十四条规定：“对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。”结合《城乡规划法》第六十八条的规定，对涉及违反《城乡规划法》的违法建筑物、构筑物、设施等的强制拆除，由建设工程所在地县级以上人民政府责成有关部门实施。此处的“责成”程序有的以规范性文件加以明确，有的就个案作出责成决定，有的表现为内部行政程序。

（4）代履行。《行政强制法》第五十条规定：“行政机关依法作出要求当事人履行排除妨碍、恢复原状等义务的行政决定，当事人逾期不履行，经催告仍不履行，其后果已经或者将危害交通安全、造成环境污染或者破坏自然资源的，行政机关可以代履行，或者委托没有利害关系的第三人代履行。”这属于法律普遍授权的代履行，只要是依法作出要求当事人履行排除妨碍、恢复原状等义务的行政决定的行政机关都可以实施间接行政强制。

（5）立即代履行。《行政强制法》第五十二条规定：“需要立即清除道路、河道、航道或者公共场所的遗洒物、障碍物或者污染物，当事人不能清除的，行政机关可以决定立即实施代履行；当事人不在场的，行政机关应当在事后立即通知当事人，并依法作出处理。”这也是法律普遍授权的立即代履行。

051 加处罚款是怎么计算的？

加处罚款是指被处罚人在无正当理由逾期不履行行政机关的处罚决定时，行政机关可以在原处罚决定的基础上，增加处罚的幅度。当事人逾期不缴纳罚款的，城市管理综合执法机关可以每日按罚款数额的百分之三加处罚款，加处罚款的数额不得超出应缴罚款的数额。

1.加处罚款的计算

行政机关加处罚款的数额由计算基数、比例、期间三个要素决定。加处罚款计算基数应为当事人未履行原罚款决定的数额。譬如原罚款是十万元，当事人未履行，那么基数就是十万元；如果当事人已履行了五万元，那么未履行的五万元就是基数。加处罚款的比例每日按照未履行罚款金额的百分之三计算。《行政处罚法》第六十七条第三款规定：“当事人应当自收到行政处罚决定书之日起十五日内，到指定的银行或者通过电子支付系统缴纳罚款……”因此，加处罚款应当从当事人收到行政处罚决定书之日起的第十六日开始计算，这一日实际上就是《行政强制法》第四十六条第一款所规定的“实施加处罚款”之日，未履行期越长，加处罚款越多。由于《行政强制法》第四十五条第二款规定加处罚款数额“不得超出金钱给付义务的数额”，按照每日百分之三的比例，即使不计算复利，也只要三十四天就超出“金钱给付义务的数额”，因此“加处罚款”最高额度就是当事人未履行的罚款数额本身。

《行政诉讼法》规定，诉讼期间不停止行政行为的执行。提起行政复议或行政诉讼的行政处罚案件，在复议和诉讼期间是否计算加处罚款？对此，《行政处罚法》第七十三条第三款给予了明确：“当事人申请行政复议或者提起行政诉讼的，加处罚款的数额在行政复议或者行政诉讼期间不予计算。”

2.加处罚款的执行

加处罚款是行政强制执行的方式之一，《行政强制法》对其操作程序作出了具体规定。根据《行政强制法》，加处罚款主要的程序环节是：

（1）当事人逾期不履行的，行政机关依法加处罚款并将标准告知当事人；

（2）行政机关实施加处罚款超过三十日的，书面催告当事人，告知其履行义务的期限、金额和给付方式以及当事人依法享有的陈述申辩权；

（3）经催告，当事人逾期仍不履行行政处罚决定，且无正当理由的，行政机关依法申请人民法院强制执行。

行政机关在行政决定中一并明确了，作出加处罚款的条件及其计算标准的，就加处罚款部分而言，实际上是作出了一个附条件生效的具体行为。若当事人在指定的期限内未缴纳罚款，即视为条件成熟，加处罚款的内容即自动生效，此时当事人就应当知道行政机关就其作出了一个加处罚款的决定，罚款数额也可依据处罚决定中确定的标准自己计算，无须行政机关另行告知。因此，当复议、诉讼期限届满后，当事人无正当理由不缴纳加处罚款的，行政机关就可以向人民法院申请强制执行，人民法院应当依法执行。如果行政机关未在行政处罚决定中明确加处罚款和计算标准，又未单独作出加处罚款的决定，仅依据《行政强制法》的规定申请人民法院强制执行，人民法院应当视为未作出加处罚款的决定，对加处罚款部分不予执行。

052 加处罚款可以减免吗？

《行政处罚法》第七十二条在授予行政机关加处罚款的权利时，用了“可以”二字，即行政机关可选择加处，也可选择不加处。《行政强制法》第四十二条第一款规定：“实施行政强制执行，行政机关可以在不损害公共利益和他人合法权益的情况下，与当事人达成执行协议。执行协议可以约定分阶段履行；当事人采取补救措施的，可以减免加处的罚款或者滞纳金。”

因此，只要在不损害公共利益和他人合法权益的前提下，行政机关可以同意当事人分期或延期缴纳罚款；当事人积极改正违法行为，主动消除违法后果，在规定期限内主动缴清罚款的，可视为采取了补救措施；行政机关可以与行政管理相对人达成执行和解协议，减免当事人的加处罚款。这既有利于提高执行效率、缓解社会矛盾，亦符合《行政强制法》确立的执行和解制度的立法本意。

《行政强制法》未对减免加处的罚款作出明确的程序规定，为规范减免行为，避免减免的随意性，减免加处的罚款或同意延期、分期缴纳罚款，应包括以下程序环节：

1.程序的启动

减免加处的罚款或延期、分期缴纳罚款，原则上应由被处罚当事人向作出处罚决定的行政机关提出书面申请，并承担相应的举证责任。当事人申请延期、分期缴纳罚款应提供确有困难的相关证明材料，当事人申请减免加处罚款应符合以下条件：

（1）减免不损害公共利益和他人合法权益；

（2）由于不可抗力或其他原因，当事人确有困难无力按时足额缴纳罚款或加处罚款；

（3）当事人有延期、分期缴纳罚款的计划并承诺按计划执行；

（4）当事人已履行罚款以外的其他行政处罚决定；

（5）当事人积极改正违法行为，主动消除违法后果。

2.无力缴纳的认定

对于当事人提出的确有困难，无力按时足额缴纳罚款或加处罚款的认定，应当以客观事实为依据，避免当事人以此为由，恶意逃避履行处罚决定。一般认为，无力缴纳的认定，应当符合以下标准：

（1）当事人为企业法人或其他组织的，存在以下情形之一可认定为无力缴纳：因严重自然灾害等不可抗力致使企业遭受重大损失的；企业生产经营状况恶化，严重亏损，难以维系正常生产经营的；因宏观经济状况和产业政策调整等原因，导致企业限产停产的；因其他特殊原因，企业缴纳确有困难的。

（2）当事人为公民的，存在以下情形之一可认定为无力缴纳：因自然灾害、意外事件、本人或近亲属患重大疾病等而导致经济确有困难的；当事人为残疾人、社会救济对象等确有困难的。

3.决定的审批

作出减免加处罚款或同意延期、分期缴纳罚款的决定，应参照原处罚决定程序。案件为普通程序的，由原办案机构对当事人提出的理由和证明材料进行核实，提出处理意见，经集体讨论通过后，报原处罚决定的审批领导签批。应当注意的是，延期或分期缴纳只针对罚款，当事人依法应当没收的违法所得不得延期或分期没收；延期或分期缴纳的期限不应超过行政强制执行的期限；在当事人足额缴纳罚款的前提下，行政机关可减免加处的罚款。否则在申请强制执行时，应对当事人未缴纳的罚款本金和加处罚款一并申请。

053 城市管理综合执法机关如何实施代履行？

代履行是指义务人逾期不履行行政决定设定的义务，由他人代为履行可以达到相同目的的，行政执法机关可以自己代为履行或者委托第三人代为履行，向义务人征收代履行费用的强制执行制度。

城市管理综合执法机关依法作出要求当事人履行排除妨碍、恢复原状等义务的行政决定，当事人逾期不履行，经催告仍不履行，其后果已经或者将危害交通安全、造成环境污染或者破坏自然资源的，执法机关可以代履行或者委托没有利害关系的第三人代履行。

需要立即清除道路、河道、航道或者公共场所的遗洒物、障碍物或者污染物，当事人不能清除的，执法机关可以决定立即实施代履行；当事人不在场的，执法机关应当在事后立即通知当事人，并依法作出处理。

1.代履行的程序

（1）代履行前送达决定书，代履行决定书应当载明当事人的姓名或者名称、地址，代履行的理由和依据、方式和时间、标的、费用预算以及代履行人；

（2）代履行三日前，催告当事人履行，当事人履行的，停止代履行；

（3）代履行时，作出决定的城市管理综合执法机关应当派员到场监督；

（4）代履行完毕，执法机关当场监督的工作人员、代履行人和当事人或者见证人应当在执行文书上签名或者盖章。

2.代履行的费用

（1）在代履行决定书中应当载明代履行预算费用，要求代履行费用事先基本明确。

（2）明确代履行费用按照成本合理确定。代履行本身不是惩罚机制，不应以加大当事人负担为目的，代履行收费可以有一定利润，但应当以成本为基准将利润控制在一定范围内。

（3）代履行费用原则上由当事人承担，但法律另有规定的除外。

（4）当事人拒不支付代履行费用，执法机关可以按照代履行决定，向当事人催告给付代履行费用，在当事人拒不支付代履行费用的情况下，执法机关可以申请人民法院强制执行代履行费用。

3.代履行的方式

代履行不得采用暴力、胁迫以及其他非法方式。另外，代履行适用强制执行对时间和方式上的限制，即不得对居民采取停水、停电、停热、停燃气的手段，不得在夜间或者节假日实施。

4.代履行的特别规定

《行政强制法》第五十二条规定：“需要立即清除道路、河道、航道或者公共场所的遗洒物、障碍物或者污染物，当事人不能清除的，行政机关可以决定立即实施代履行；当事人不在场的，行政机关应当在事后立即通知当事人，并依法作出处理。”该条是代履行的特别规定，即立即代履行。立即代履行的特别之处在于：

（1）只适用于清除道路、河道、航道或者公共场所的遗洒物、障碍物或者污染物。

（2）任何行政机关只要在其职权范围内，都可以立即实施代履行。

（3）一般代履行需要先做催告，立即代履行没有催告程序。当事人在场的，执法机关可以责令当事人予以清除，当事人不同意清除的，执法机关可以立即实施代履行。当事人不在场的，执法机关可直接实施代履行，事后应当立即通知当事人，依法收取代履行费用，并依法对该违法行为作出处罚或者其他行政处理。

054 城市管理综合执法机关强制执行的普通程序是什么？

1.催告

城市管理综合执法机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。催告应当以书面形式作出，并载明下列事项：履行义务的期限；履行义务的方式；涉及金钱给付的，应当有明确的金额和给付方式；当事人依法享有的陈述权和申辩权。

2.陈述和申辩

当事人收到催告书后有权进行陈述和申辩。执法机关应当充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行记录、复核。当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。

3.决定与送达

经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，执法机关可以作出强制执行决定。强制执行决定应当以书面形式作出，并载明下列事项：当事人的姓名或者名称、地址；强制执行的理由和依据；强制执行的方式和时间；申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限；执法机关的名称、印章和日期。在催告期间，对有证据证明有转移或者隐匿财物迹象的，执法机关可以作出立即强制执行决定。

催告书、行政强制执行决定书应当直接送达当事人。当事人拒绝接收或者无法直接送达当事人的，应当依照《民事诉讼法》的有关规定送达。

4.中止执行

有下列情形之一的，中止执行：当事人履行行政决定确有困难或者暂无履行能力的；第三人对执行标的主张权利，确有理由的；执行可能造成难以弥补的损失，且中止执行不损害公共利益的；执法机关认为需要中止执行的其他情形。中止执行的情形消失后，执法机关应当恢复执行。对没有明显社会危害，当事人确无能力履行，中止执行满三年未恢复执行的，行政执法机关不再执行。

5.终结执行

有下列情形之一的，终结执行：公民死亡，无遗产可供执行，又无义务承受人的；法人或者其他组织终止，无财产可供执行，又无义务承受人的；执行标的灭失的；据以执行的行政决定被撤销的；行政执法机关认为需要终结执行的其他情形。

6.执行回转

在执行中或者执行完毕后，据以执行的行政决定被撤销、变更，或者执行错误的，应当恢复原状或者退还财物；不能恢复原状或者退还财物的，依法给予赔偿。

7.执行和解

实施行政强制执行，行政执法机关可以在不损害公共利益和他人合法权益的情况下，与当事人达成执行协议。执行协议可以约定分阶段履行；当事人采取补救措施的，可以减免加处的罚款或者滞纳金。执行协议应当履行。当事人不履行执行协议的，行政执法机关应当恢复强制执行。

055 申请人民法院强制执行前的催告程序应何时进行？

《行政强制法》 第五十四条规定：“行政机关申请人民法院强制执行前，应当催告当事人履行义务。催告书送达十日后当事人仍未履行义务的，行政机关可以向所在地有管辖权的人民法院申请强制执行……”但催告程序未明确催告书何时送达，仅原则性地规定行政机关在申请人民法院强制执行前送达催告书。

结合《行政强制法》第五十三条的规定：“当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不履行行政决定的，没有行政强制执行权的行政机关可以自期限届满之日起三个月内，依照本章规定申请人民法院强制执行。”行政机关催告当事人履行义务，有两个时间点比较合适：

（1）在当事人诉期届满前十日进行催告，如果当事人在催告期限届满后仍不履行义务，正好其诉期也届满了，这样既保护了行政相对人的相关权利，行政机关执行催告程序也符合法律的规定。

（2）当事人诉期届满后，立即进行催告，如催告期届满仍不执行，即可申请人民法院强制执行。如果行政机关有特殊情况，也可以略迟一些日子，但是最晚不能晚于申请期限届满之前十二日，否则，行政机关就会丧失申请法院强制执行的权利。

056 所有强制执行都要经过催告吗？

催告，是指当事人不履行其义务时，执法机关通过法定形式向其发出通知，告知并催促其自觉履行，并告知其不自觉履行将产生的不利后果。催告应当以书面形式作出，并载明四项内容：一是履行义务的期限；二是履行义务的方式；三是涉及金钱给付的，应当有明确的金额和给付方式；四是当事人依法享有的陈述权和申辩权。催告的目的在于督促当事人自己履行义务，并在行政强制执行决定作出前给予当事人一次主动履行的机会，以彰显《行政强制法》对当事人主动性的尊重。

但并不是所有强制执行都要经过催告，根据《行政强制法》的规定，以下两种情形无须催告：

1.加处罚款

执法机关依法作出罚款的行政处罚决定，当事人逾期不履行的，执法机关可以依法加处罚款。一般在作出罚款的行政处罚决定中一并明确了作出加处罚款的条件及其计算标准，如表述为：“逾期缴纳罚款的，依据《中华人民共和国行政处罚法》第七十二条第一款第一项的规定，每日按罚款数额的百分之三加处罚款。”

2.立即代履行

即《行政强制法》第五十二条规定的：“需要立即清除道路、河道、航道或者公共场所的遗洒物、障碍物或者污染物，当事人不能清除的，行政机关可以决定立即实施代履行；当事人不在场的，行政机关应当在事后立即通知当事人，并依法作出处理。”

057 怎样对违法的建筑物、构筑物、设施实施强制拆除？

城市管理综合执法机关对违法的建筑物、构筑物、设施实施强制拆除的程序和方法详见本书第二部分“违法行为的查处”。

058 怎样申请人民法院强制执行？

当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不履行行政处罚决定，且在收到催告书十日后仍不履行行政处罚决定的，城市管理综合执法机关可以在期限届满之日起三个月内依法申请人民法院强制执行。行政机关批准延期、分期缴纳罚款的，申请人民法院强制执行的期限，自暂缓或者分期缴纳罚款期限结束之日起计算。

1.申请法院强制执行应当符合的条件

根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百五十五条的规定，行政机关申请人民法院执行其行政行为，应当具备七个条件：

（1）行政行为依法可以由人民法院执行；

（2）行政行为已经生效并具有可执行内容；

（3）申请人是作出该行政行为的行政机关或者法律、法规、规章授权的组织；

（4）被申请人是该行政行为所确定的义务人；

（5）被申请人在行政行为确定的期限内或者行政机关催告期限内未履行义务；

（6）申请人在法定期限内提出申请；

（7）被申请执行的行政案件属于受理执行申请的人民法院管辖。

2.申请人民法院强制执行的程序

（1）催告

《行政强制法》第五十四条规定：“行政机关申请人民法院强制执行前，应当催告当事人履行义务。催告书送达十日后当事人仍未履行义务的，行政机关可以向所在地有管辖权的人民法院申请强制执行；执行对象是不动产的，向不动产所在地有管辖权的人民法院申请强制执行。”

（2）申请

城市管理综合执法机关申请人民法院执行其行政行为，应当提交四方面材料：

一是申请执行书，应当写明申请执行的理由、事项、执行标的，以及申请执行人所了解的被执行人的财产状况。

二是据以执行的行政法律文书副本。

三是证明行政行为合法的材料，如有关证据。

四是其他必须提交的材料。如执法机关委托代理人代为申请执行的，应当向法院提交经委托人签字或盖章的授权委托书，写明委托事项和代理人的权限。

（3）受理和审核

根据《行政诉讼法》和《行政强制法》的规定，人民法院对符合条件的申请，应当在五日内受理；对不符合条件的申请，应当裁定不予受理。

执法机关对人民法院不予受理的裁定有异议的，可以在十五日内向上一级人民法院申请复议，上一级人民法院应当自收到复议申请之日起十五日内作出是否受理的裁定。

人民法院对执法机关强制执行的申请进行书面审核，除明显缺乏事实根据的，明显缺乏法律、法规依据的和有其他明显违法并损害被执行人合法权益的情形外，符合法律规定、申请材料符合要求，且行政决定具备法定执行效力的，人民法院应当自受理之日起七日内作出执行裁定。

《行政强制法》第五十八条规定：“人民法院发现有下列情形之一的，在作出裁定前可以听取被执行人和行政机关的意见：（一）明显缺乏事实根据的；（二）明显缺乏法律、法规依据的；（三）其他明显违法并损害被执行人合法权益的。人民法院应当自受理之日起三十日内作出是否执行的裁定。裁定不予执行的，应当说明理由，并在五日内将不予执行的裁定送达行政机关。行政机关对人民法院不予执行的裁定有异议的，可以自收到裁定之日起十五日内向上一级人民法院申请复议，上一级人民法院应当自收到复议申请之日起三十日内作出是否执行的裁定。”

《行政强制法》第五十九条规定：“因情况紧急，为保障公共安全，行政机关可以申请人民法院立即执行。经人民法院院长批准，人民法院应当自作出执行裁定之日起五日内执行。”

（4）命令当事人限期履行

人民法院作出强制执行决定后，应当向当事人发出强制执行通知书，命令当事人在一定的期限内履行处罚决定。如果当事人经过法院规定的时间依然没有履行，则法院将强制执行。

（5）执行

执行由人民法院主持，执行完毕应当将执行结果通知执法机关。

根据《行政强制法》的规定，执法机关申请人民法院强制执行，不缴纳申请费，强制执行的费用由被执行人承担。

059 人民法院裁定不予执行的情形有哪些？

（1）申请强制执行的具体行政行为无效。具体行政行为无效的情形有：一是作出具体行政行为的行政机关超越法定职权；二是具体行政行为以书面的形式作出，但是没有写明作出行政行为的行政机关名称并加盖公章；三是行政机关要求公民、法人或者其他组织实施法律法规明确规定予以禁止的行为；四是要求公民、法人或者其他组织实施事实上不可能实现的行为；五是没有依法送达；六是没有告知申请复议、提起行政诉讼权利。

（2）具体行政行为明显违法。具体行政行为明显违法的情形有：一是具体行政行为明显缺乏事实根据；二是具体行政行为的作出明显违反法定程序并损害被执行人合法权益；三是具体行政行为明显缺乏法律依据。

（3）具体行政行为不具有可执行内容。

（4）存在不宜执行的其他情形。

060 结案需要什么条件？

结案是案件终结的简称，指行政执法机关依照法定程序对行政相对人作出处罚决定并已执行完毕或对行政相对人作出不予、免予行政处罚后将案件终结的法律程序。简易程序、普通程序的案件均应履行结案程序。

1.结案的条件

适用普通程序的案件有以下情形之一的，办案机构应当在规定时间内填写结案审批表，经城市管理综合执法机关负责人批准后，予以结案：

（1）行政处罚决定执行完毕的；

（2）人民法院裁定终结执行的；

（3）案件终止调查的；

（4）违法事实不成立的；

（5）行政机关决定不予行政处罚的；

（6）人民法院已强制执行的；

（7）不属于本机关管辖移送有关部门的；

（8）涉嫌犯罪移送公安机关立案的；

（9）其他应予结案的情形。

为避免久拖不决，案件只要符合上述条件，即可予以结案，而不需要等待超过诉讼期后再结案。对于案件已经结案归档后再发生行政复议、行政诉讼的，可重新制作备考表入卷。

2.结案程序

（1）制作结案审批表（结案报告）

城市管理综合执法机关的案件承办机构对符合结案条件的行政处罚案件，由办案人员写出结案报告，并填写结案审批表。结案报告主要内容包括：当事人基本情况；案由、案件事实和证据；是否采取强制措施及理由；处理决定、执行的方式和结果。

（2）审核报批

办案人员将结案审批表、结案报告送承办机构负责人审核签字，再报城市管理综合执法机关负责人审批签署意见。

061 结案后如何立卷归档？

当城市综合执法机关负责人批准结案后，办案人员应当及时收集与案件有关的证据、文书、文件等材料，并按档案管理规定进行整理，制作案卷，移交归档，从而完成案件办理的全部环节。

案卷是指行政执法主体实施行政执法行为所依据的证据、记录和法律文书等书面材料，根据一定的顺序组成卷宗。案卷是行政执法行为作出过程和支持行政执法行为合法性的重要证据。案卷应当具备如下条件：其一，收入案卷的材料必须与案件有关，且凡是与案件有关的材料必须是通过合法手段获得的，其中对行政相对人不利的证据必须已在行政程序中质证；其二，凡是行政主体在行政程序结束之后调取的证据或者其他书面材料，不得收入案卷，但不作为行政行为依据的，可以例外；其三，案卷形成于行政程序结束之后，且案卷一旦形成便具有封闭性，不得随意增减。

一般来讲，行政处罚案卷的立卷归档步骤大致分为九个，分别是：文件收集——文件排序——页号编写——卷内文件目录著录——填写备考表——拟写案卷标题——案卷装订——编写案卷号和编制案卷目录——案卷移交。经过这样的完整程序，基本可以保证制作出的案卷文书完备，手续齐全。

1.文件收集

制作归档案卷要求收集案件处理过程中涉及的各种文书、证据等文件材料。所收集文件材料应当齐全完整，无重份或多余材料。原则上要求收集各种文件的原件，在原件不能取得的情况下，也可以使用复制件，但应当作出说明。不能随文书装订立卷的录音、录像等证据材料应当放入证据袋中，并注明录制内容、数量、时间、地点、制作人等，随卷归档。

2.文件排序

排序是指将卷内文件材料按文件的重要程度，结合文件形成的时间等特征进行排列。行政处罚案件的文书材料一般按照下列顺序排列：

（1）案卷封面；

（2）卷内目录；

（3）行政处罚决定书；

（4）立案审批表；

（5）当事人身份证明；

（6）询问笔录、现场检查（勘验）笔录、抽样取证凭证、证据登记保存清单、登记物品处理通知书、查封（扣押）决定书、解除查封（扣押）决定书、鉴定意见等文书；

（7）检验报告、销售单据、许可证等有关证据材料；

（8）案件处理意见书、行政处罚事先告知书等；

（9）行政处罚听证会通知书、听证笔录、行政处罚听证会报告书等听证文书；

（10）行政处罚决定审批表；

（11）送达回证等回执证明文件；

（12）执行的票据等材料；

（13）罚没物品处理记录等；

（14）履行行政处罚决定催告书、强制执行申请书、案件移送函等；

（15）行政处罚结案报告；

（16）备考表。

3.页号编写

（1）案卷内文件的页号适用铅笔或者打号机，在有字迹页面正面的右上角、背面左上角的显著位置编写；

（2）案卷内的文件材料应用阿拉伯数字从“1”开始，依序标注，空白页不编号；

（3）案卷中的成册印刷品应按顺序编写页号；

（4）适用较大纸张制作的材料，应在折叠后有字迹页面的右上角编写页号；

（5）使用A4纸张横印的表格，应当将字头朝装订线方向摆放好，再编写页号；

（6）案卷过厚（超过100张），分为多卷装订时，每卷页号编写仍用阿拉伯数字从“1”开始标注。

4.卷内文件目录著录

卷内文件目录作为整个案件所包含内容的索引，既应当准确反映案卷中文件材料的全貌，还应当做到简练、清晰。卷内文件目录应当包括序号、题名、页号和备注等内容，按卷内文书材料排列顺序逐件填写。

（1）顺序号。是以卷内文件的先后顺序填写的序号，即件号，要求给每份独立的文件编一个顺序号。正件和附件编一个顺序号。请示与批复，来文与复函，转发件与被转发件应各编一个顺序号。

（2）题名。即文件的标题。一般按照文件的原标题照实抄录。

（3）页号。填写文件材料在卷内位置的起止页号，填写时注意不要将双位以上的阿拉伯数字分为上、下两行。

（4）日期。文件的形成时间，填写时间可省略“年”“月”“日”字，在表示年、月的数字右下角加“.”号。

（5）备注。主要用于填写针对该项材料还需要说明的情况，填写力求精练。

5.填写备考表

案件的备考表放在全卷的最后，应填写该卷中需要说明的情况，如对卷内文件的说明、缺少文件或漏编页号等。立卷人在制作案卷时要如实填写有关情况，制作完成后由立卷人、检查人签名。归档后卷内文件发生补充、移出、销毁等情况，由该卷的立卷人和检查人填写、签名，并注明时间。

6.案卷装订

案卷装订前应检查卷内文件是否完整和排列顺序，防止出现文件缺失、放错、放反、放斜等现象，同时注意文件上的金属物应全部去掉。

（1）装订案卷时，应做到四边整齐，或将文件材料的右侧和下侧对齐，并与案卷封面下侧对齐后，再进行装订。需扫描案卷可不装订。

（2）装订案卷必须使用棉质或化纤线绳，采用三孔一线的装订方法。

（3）凡装订线内有字迹的文件，一律用纸条粘贴，让出字迹部分，装订案卷时不得遮盖卷内文件的字迹，不得掉页。

（4）对破损的文书材料应当进行修补或复制。字迹已扩散的要复制并与原件一并立卷。对字迹难以辨认的材料，应当附上抄件。

（5）光敏纸复印后，将复印件装订入卷，光敏纸有红印章时，复印件与原件一同归档。

（6）文件材料大于案卷封面可进行折叠，小张字条或纸张不规范的应用A4纸进行托底补贴。纸张大于卷面的材料，应当按卷宗大小先对折再向外折叠。

（7）为保证档案的严肃性，归档文件所用的纸张，反面不得出现与归档内容无关的字迹、图表等。

案卷装订完成后，应当整齐、美观、固定，不松散、不压字迹、不掉页、便于翻阅。

7.编写案卷号和编制案卷目录

案卷制作完成后，立卷单位应当确定保管期限，编写案卷号。案卷号应当每年度按照永久、长期、短期不同保管期限，分别编写3个流水号。立卷单位按照不同保管期限，每年编制年案卷目录。

8.案卷移交

办案人员完成立卷后，应及时移交单位档案管理部门进行归档。案卷归档后，不得私自增加或者抽取案卷材料，不得修改案卷内容。

结案后，不能忽视案卷归档这一工作环节，这不仅因为案卷是行政复议机关进行行政复议案件审理和法院对行政行为进行司法审查时的事实根据和材料，而且因为其记载和储存着执法中的信息，对于案件评查、总结经验教训、改进执法工作都有着重要意义。

062 电子文件如何归档？

执法案卷电子文件，是指行政执法机关在依法履行职责过程中，通过计算机等电子设备取得、形成、处理、传输、存储的文字、图表、图像、音频、视频等文件，具体范围包括执法文书的电子文本、电子数据、数码照片等。

1.电子文件归档管理原则

（1）统筹规划，统一标准，集中保存，规范管理；

（2）对电子文件取得、形成、处理、传输、存储、利用、销毁等实行全过程管理，确保电子文件始终处于受控状态；

（3）方便利用，提供分层次、分类别共享应用；

（4）依照国家规定标准，采取有效技术手段和管理措施，确保电子文件信息安全。

2.电子文件归档的形式要求

（1）能够有效表现所记载的内容并可以供调取查用；

（2）采用符合国家规定标准的文件存储格式，确保能够长期有效读取；

（3）能够保证电子文件及其元数据自形成起完整无缺、来源可靠，未被非法更改；

（4）在信息交换、存储和显示过程中发生的形式变化不影响电子文件内容真实、完整。

涉密电子文件的原件形式应当符合国家保密规定。

3.电子文件归档要求

（1）与相对应的纸质案卷的归档期限相同；

（2）不得低于相对应的纸质案卷保管期限；

（3）电子文件及其元数据应当同时归档；

（4）可以随案卷保存的录音带、录像带、光盘等载体，应当在装具上标注相关信息；

（5）经真实性、完整性、有效性鉴定、检测，并由相关责任人确认；

（6）具有永久保存价值或者其他重要价值的电子文件，应当转换为纸质文件或者缩微品同时归档；

（7）冲印的数码照片，应当标注照片相关信息；

（8）采用技术手段加密的电子文件应当解密后归档，压缩的电子文件应当解压缩后归档；

（9）准确划分密级；

（10）涉密电子文件应当使用符合国家保密规定的载体存储，并按照保密要求进行管理和使用。

4.电子文件归档的制作要求

（1）从当事人处取得的作为证据的电子文件，应当保持文件原貌，及时封存；

（2）执法人员制作的电子文件，应当注明电子文件的形成背景、证明对象、格式、大小、制作人等；

（3）数据分析过程中产生的电子文件，应当注明数据分析的数据源、数据分析和处理方法、数据处理过程以及数据分析结论。

通过电子信息系统审批运转、对违法定性处理处罚具有直接决定作用的电子文件，应当连同审批单打印成纸质文件材料，归入相对应的纸质案卷；无可靠电子签名的纸质文件材料，由相关人员手写补充签名；确有特殊情况无法手写补充签名的，应当注明缘由。

5.电子文件的存储要求

电子文件归档可以采用在线或者离线存储。在线存储应当使用专用存储服务器，实行电子文件在线管理；离线存储可以选择使用只读光盘、一次写光盘、磁带、可擦写光盘、硬磁盘等耐久性好的载体，不得使用软磁盘作为归档电子文件长期保存的载体。

063 哪些行政处罚案件信息不予公开？

《行政处罚法》第四十八条规定：“具有一定社会影响的行政处罚决定应当依法公开。公开的行政处罚决定被依法变更、撤销、确认违法或者确认无效的，行政机关应当在三日内撤回行政处罚决定信息并公开说明理由。”

行政处罚案件公示的信息主要包括行政处罚决定书和行政处罚信息摘要。行政处罚信息摘要的内容包括行政处罚决定书文号、行政处罚当事人基本情况、违法行为类型、行政处罚内容、作出行政处罚决定的行政机关名称和日期。而其他案卷和证据材料不属于行政处罚案件信息公开的范围，需要查阅案卷材料的，告知申请人按查阅案卷的程序提出申请。

对于行政处罚案件信息不予公开的范围，《政府信息公开条例》和《行政处罚法》均作了相关规定。《政府信息公开条例》第十四条规定：“依法确定为国家秘密的政府信息，法律、行政法规禁止公开的政府信息，以及公开后可能危及国家安全、公共安全、经济安全、社会稳定的政府信息，不予公开。”《行政处罚法》第五十条规定：“行政机关及其工作人员对实施行政处罚过程中知悉的国家秘密、商业秘密或者个人隐私，应当依法予以保密。”

国家秘密的认定，一般由行政机关根据《保守国家秘密法》以及本部门的部门规章甚至规范性文件自行认定，法院对信息是否属国家秘密一般不进行实质性审查，但法院可以对国家秘密的形式要件和认定程序进行审查。不具备国家秘密定级的依据，未按国家秘密的认定程序进行认定的，不属于可以不予公开的国家秘密。

商业秘密则可以根据《反不正当竞争法》第九条第四款的规定进行认定，商业秘密是指不为公众所知悉、具有商业价值并经权利人采取相应保密措施的技术信息、经营信息等商业信息。

城市管理综合执法机关公示的行政处罚案件信息，应当删除涉及自然人住所（与经营场所一致的除外）、通信方式、身份证号码、银行账号等个人信息。认为需要公示的，应当报请上级行政机关批准。