一 社会组织领域的法律制度在完善

2008年到2018年，社会组织的法律制度在向纵深拓展。改革开放后，社会组织的复兴带来了法制化的需求，1982年颁布的《宪法》重申了公民结社自由的权利，1986年颁布的《中华人民共和国民法通则》（以下简称民法通则）确立了社会团体法人制度。此后社会组织领域的法律制度建设主要立足于行政法规和行政规章领域，如《社会团体登记管理条例》《民办非企业单位登记管理暂行条例》《基金会管理条例》确立了双重管理、分级登记、限制竞争的管理体制与方式，相关的行政规章对内部治理等方面做了规定。这些法律制度为社会组织的规范化管理和健康发展创造了条件，正是在社会自主和规范管理的双重推进下，社会组织领域得到了长足的进步。但随着社会组织的发展，基本法律的缺位，双重管理制度缺陷、社会选择的弱化等问题日渐显现，需要法律制度来回应这些问题。同时，随着中国经济实力和国家影响力的增强，治国理政的方针也有所调整。现代国家治理、国家治理现代化、全面依法治国方略都对国家与社会关系的调整提出了要求，社会组织的法律制度建设正是在这样的基点上展开的。

1.民法总则的制定为社会组织的发展奠定基础

2017年全国人大颁布了《中华人民共和国民法总则》（以下简称民法总则），并于年内实施。民法总则的制定和民法典的编纂是中国法制建设领域的大事件，也是社会组织领域的大事件。回顾近代民族国家的形成过程，国家政权建设和社会建设是民族国家的两翼，公权建构与私权保护一体两面。社会建设对于国家转型和社会治理具有重要的意义，没有社会的支持和制约，国家治理就可能会无效，公共权力就可能失序，民主转型就会变成民主的梦魇；而民法典对社会的组织化、私权的保护具有基础性的意义，就中国的具体国情来讲，在公权保护缺位的情况下，通过私权保护约束公权力的边界可能是一条重要的人权保护之路。民法总则所规定的法人制度，对社会组织的组织形式、内部治理具有指导意义。

民法总则对民法通则的法人制度进行了重构，将法人分为营利法人、非营利法人、特别法人三个大的类别及十个小的类别，在法人制度之外又对非法人社团进行了规定。营利法人分为三类：有限责任公司、股份有限公司和其他法人企业。只要法人经营所获得的利润要分配给出资人，就属于营利法人，营利法人以全部财产承担法律责任。总则第87条规定了非营利法人的含义，该条第1款规定：“为公益目的或者其他非营利目的成立，不向出资人、设立人或者会员分配所取得利润的法人，为非营利法人。”总则第95条规定：“为公益目的成立的非营利法人终止时，不得向出资人、设立人或者会员分配剩余财产。剩余财产应当按照法人章程的规定或者权力机关的决议用于公益目的，无法按照法人章程的规定或者权力机关的决议处理的，由主管机关主持转给宗旨相同或者相近的法人，并向社会公告。”这些规定使非营利性有了规范的界定。非营利法人分为三大类：第一类是事业单位，第二类是社会团体，第三类是捐助法人，包括基金会、社会服务机构等。其中社会团体、基金会、社会服务机构属于社会组织的范畴，事业单位从改革的路向来看，一部分也要回归社会组织。

尽管民法总则是采用组织性质而不是组织形式的分类，没有彰显结社自由对于私人自主的重要意义，有一定缺憾。但对于社会组织来讲，总则所规定的社会团体，如社会服务机构、基金会、宗教活动场所、非法人社团与社会组织直接相关，为下一步法律法规的制定提供了基础，其中关于宗教场所的规定尤其值得重视。宗教是慈善重要的渊源，宗教慈善是现代慈善重要的组织形式，宗教提供的场域对于分化的现代社会的阶层交流具有重要作用，可以弥补阶层分化所带来的社会隔膜和社会对立。民法总则关于宗教场所的规定，对宗教管理的法治化、宗教慈善的开展具有积极的意义。非法人社团的相关规定对于单位内部组织、社会组织分支机构的规范化具有很好的作用。总则第74条规定：“法人可以依法设立分支机构。法律、行政法规规定分支机构应当登记的，依照其规定。”这条对于非营利组织分支机构的设立也具有指导意义。

2.《慈善法》为社会领域确立了基本法

《中华人民共和国慈善法》（以下简称《慈善法》）是这一阶段中社会组织领域最重要的法律。《慈善法》的制定历时十年，2016年由全国人大颁布。《慈善法》的颁布既是社会组织领域的大事件，也是立法领域里的大事件，为社会组织领域的立法既确立了指导思想，也奠定了基本框架。《慈善法》共12章112条，内容包括总则、慈善组织、慈善募捐、慈善捐赠、慈善信托、慈善财产、慈善服务、信息公开、促进措施、监督管理、法律责任等内容。规范慈善组织的设立、认定、内部治理、行业治理，慈善财产的募集与使用，慈善信托的设立与备案，慈善服务的展开与信息公开，政府的支持措施与监督管理等慈善事业运行的全过程。《慈善法》作为社会领域的基本法，凝结了民间和政府的智慧，尽管法律的制定是一个公共选择过程，不同的利益主体的诉求通过同一部法律反映出来。《慈善法》可能与社会的期待，甚至同基本的理念也有一定的偏差，但总体来看，《慈善法》是一部善法。《慈善法》的亮点很多，体现在两个方面：一是《慈善法》的开放性；二是《慈善法》的规范性。

《慈善法》的开放性体现在《慈善法》的立法过程和《慈善法》的法条之中。首先，该法律的制定和法律本身都呈现一个开放的姿态。《慈善法》列入相关立法规划后，全国人大内司委就通过媒体欢迎社会各界参与，《慈善法》关乎社会的每个公众，社会各界也表现出极大的热情。专家学者积极建言献策，清华大学的王名教授与笔者以及北京大学金锦萍教授三人组织了《慈善法》立法沙龙，就慈善、慈善组织的内部治理、慈善组织的财产等方面进行研讨，沙龙结束后提交了专家意见稿，而且全国人大内司委、法工委等领导基本上全程参与；全国人大常委会也到山东等地进行立法调研和座谈，听取社会各界的意见；社科院、北师大、上海交大等院校也起草了专家意见稿。开放的立法姿态对提高立法质量具有重要的意义，广泛征求意见，可以更好地反映社会各个方面的意见，也可以有效回应相关问题。开放的立法过程也是一个向社会普及慈善理念、宣传慈善事业的机会，还可以修正社会上关于慈善的一些误读。我们可以看到，在立法过程中，有关慈善的范围、慈善的成本、慈善组织信息公开等方面的概念或界定更加明确。同时，开门立法可以为法律通过后的实施创造良好的条件。因此，在讨论《慈善法》时，《慈善法》立法过程中的开放性应当是首先值得肯定的，同时这种公开和广泛参与也回应了十八届四中全会有关提高立法质量和扩大社会参与的要求。

其次，开放的姿态更多地体现在法律文本中。慈善是一个开放的领域、一个不断扩展的概念，《慈善法》意图搭建一个开放的平台。在这个开放的平台上，有意从事慈善的公众可以便捷地按照自己乐意的方式从事慈善；在这个平台上，慈善的需求和供给可以有效对接；在这个平台上，慈善信息可以公开，慈善组织可以通过公示实现公信；在这个平台上，政府的管理和社会管理也可以有效对接。从目前的情况看，尽管其内容方面还有一些缺陷，但基本实现了开放的目标。具体来讲表现在以下方面：其一，对慈善的范围规定了一个接近大慈善的范畴，较原有公益与狭义的慈善有了很大的扩展。当然，促进人权保护、促进国际友好、促进社区建设等方面没有进入该范围。慈善的范围事实上是国家开放公共领域的范围问题，因此这与国家与社会的关系相关。开放慈善的范围将影响国家与社会关系的调整，意味着更多的公共领域交给了私人自主，更多的领域可通过私人自组织来建构，这些做法与现代的社会开放化与组织化及发展路向是一致的。慈善的范围也可能标志着社会的发展水平和文明程度，例如，将慈善活动由传统的扶危济困等人的生存领域扩展到教育、文化艺术等人的发展领域，意味着政府可能在社会基础服务方面承担了更多的责任，也意味着社会在发展过程中更多地去考量人的发展，标志着社会文明程度的提高。其二，对于参与慈善的主体持开放的姿态，非法人组织、法人都可以进行慈善活动，慈善既可以采取原有的社团、基金会、民非（法条中称作社会服务组织）的形式，也可以采取公益信托的形式。公益信托的受托人可以是信托组织，也可以是慈善组织。其三，对于慈善组织的设立也持开放的姿态，取消了双重管理制度，方便慈善组织的设立。慈善组织的设立许可制向准则制转变，这是一个突破；对于慈善信托采用的是登记制，而非许可制，这是一个大的突破。其四，对于的规定募捐资格呼应了新技术背景下的社会变革，改变了基金会条例有关公募和非公募的规定，开放了公募的资格，这对慈善组织积累社会资金有很大的作用。其五，对慈善组织支出和管理成本也持一个相对开放的规定，开放的规定考虑到了不同类型、不同规模的慈善组织的具体情况，对规范慈善组织的发展具有积极的作用。

《慈善法》的第二个特点是规范性，为慈善组织的规范发展创造了条件。其一，对慈善组织内部治理、利益回避和关联交易进行了相关规定。其二，关于信息公开的规定，明确了政府和慈善组织在信息公开方面的不同责任。政府需要公开慈善登记的信息，政府需要建立公开的平台，方便慈善组织披露信息。慈善组织披露相关信息对于减少信息公开的成本、集中公布信息、平衡信息披露过程中的权利与义务都很有益。其三，对慈善组织规范管理做出了相应的规定。从目前的情形看，法律希望构建一个慈善组织自治—行业监督—社会监督—政府监管等完整的体系，其中对政府的监管也构建一个举报—接受举报—检查—调查完整的体系，对于这些都应当予以肯定。

总体来看，《慈善法》可以说是尽可能地容纳了社会各个方面的意见，也尽可能地回应了社会的需求，其主张也基本是可行的，应当予以充分肯定，但同时也应当看到其仍有许多不尽如人意的地方。大体包括如下问题：首先，法律的定位比较模糊，促进法、组织法的内容杂糅，如果界定为社会法这样的安排是可以理解的；其次，结构安排不合理，关于公益信托的安排、慈善捐赠与募捐的规定也不尽合理；最后，有些条文需要完善，《慈善法》存在的一个更为关键的问题是在慈善组织成长的背景下，慈善组织该如何定位。现代慈善组织可能是一个服务组织，也可能是一个参与组织、倡导组织。对于慈善组织而言，其合理的定位是从国家与社会关系中去寻找，良好的国家与社会关系是慈善组织自我认同的前提，也是慈善组织社会认同的基础，那么当前，慈善组织形成的社会状态应当如何定性？大概有三种可能性：其一，慈善组织个别化、碎片化生存。其二，慈善组织成为现有体系的一个新环节，汇入原有的同心圆拱卫结构中，可以把这种状态称作新统战体制。2015年有关协商民主的讨论也将社会组织看作协商民主的一种形式。其三，形成一种平行的社会秩序，也即慈善组织从生活世界、生活底层、服务对象、别样的生活方式中寻找到自己的存在意义。可以看出，在没有公民社会认同的情形下，三种模式都可能存在困境，这与现代社会转型和中国社会转型的方向是不一致的，更有可能是背道而驰的。

3.境外非政府组织法填补境外组织管理领域的法律空白

2016年颁布的《中华人民共和国境外非政府组织境内活动管理法》（简称境外非政府组织法）是这一个时段的另外一部重要的法律。境外非政府组织法在一定程度上填补了境外非政府组织立法的空白，为境外非政府组织在中国的规范发展提供指引。境外非政府组织法共7章54条，内容涉及境外非政府组织的登记和备案、活动规范、便利措施、监督管理、法律责任。具体来讲，包括以下内容。一是境外非政府组织的管理体制。同中国境内的社会组织一样，境外非政府组织实行双重管理制度，但与其他社会组织不同的是，由公安机关负责的登记管理工作没有归口到民政部门，国务院、省级人民政府的有关部门负责业务主管工作。公安机关的登记管理工作采取分级管理，具体是公安部负责登记管理本身的管理、协调、信息工作；省级公安机关负责境外非政府组织的登记管理工作；县级以上人民政府的公安机关和其他政府机关在各自的职责范围内对境外非政府组织在境内开展活动进行监督管理、提供服务。在日常管理体制之外，国家建立了境外非政府组织监督管理协调机制，负责研究、协调、解决境外非政府组织在中国境内开展活动和服务便利中的重大问题，目前这个机制大体包括30多个部委参与的大机制和7个部委参与的小机制。二是活动方式与范围。境外非政府组织在中国境内活动采取两种方式，登记设立代表处或者进行临时活动备案，没有设立代表机构或进行临时活动备案的不得开展活动或变相开展活动，也不可以委托、资助或者变相委托、资助中国境内的组织和个人开展活动。境外非政府组织在中国境内开展活动必须遵守中国的法律，不得危害中国的国家统一、安全和民族团结，不得损害中国的国家利益、社会利益和公民法人等其他组织的利益。境外组织不得从事或者资助营利性活动、政治活动，不得非法从事和资助宗教活动。在这些原则性之外，境外非政府组织还不得设立分支机构（第18条）、不得在境内发展会员（第28条）、不得在中国境内开展募捐（第21条）、应当使用在登记机关备案的账户或者合作单位的账户进行资金往来（第22条）。三是管理方式。业务主管机关和登记管理机关通过登记与备案对境外非政府组织进行组织管理、项目管理、人员管理、资金管理、临时活动管理。对境外非政府组织的活动进行指导和激励，同时对境外非政府组织进行监督管理，对违法活动进行查处。

境外非政府组织法从其制定、通过到实施，学界和业界对其的疑虑一直存在。2017年实施伊始，各界在关注这部法律实施的同时也由此关注中国改革开放和政策的持续性以及中国在非政府组织领域的基本政策。由于公安部门的努力，到2017年12月底共有300多家境外非政府组织代表处获得注册，这样的实施结果在一定程度上打消了人们的疑虑，也得到了国际社会的认可。总体来看，法律的实施状况比人们预想的要好一些，法律原来不清晰的地方在实践中得到了澄清，一部分组织跨地区活动也得到了支持，公安部规定的原有业务主管机关也有所扩展，对外友协担当了业务主管机关职责。有此成就与公安部门的努力和开放态度是分不开的。在境外非政府组织法颁布后，公安部门积极召开信息发布会和座谈会，回应社会的疑虑。与此同时，公安部门完善了管理机构并对人员进行了培训，2016年年底又颁布了登记业务主管机关的名录及登记流程，方便境外非政府组织进行登记。公安机关还和业务主管机关进行沟通，促使业务主管机关承担起业务主管的职能。经过这些努力，境外非政府组织在中国无法可依的局面得以扭转。中国政府也通过对人员和财务两个角度信息的把握，实现了对境外组织的有效管理，改变了过去的无序和放任局面，由转换登记管理机关所带来的寒蝉效应在一定程度得到了化解。境外非政府组织法的立法过程启示我们，立法活动不仅仅是一个政治过程，也可能是一个政策和行政的执行过程，行政执行过程可能会化解立法所造成的冲突和紧张。在持前述乐观态度的同时，也应当看到目前境外组织的登记是一种存量的消化。一部分组织是从民政部门平移的，其他的组织也是在中国有长期项目和合作历史的组织，也就是说他们的以往行动给他们做了很好的背书，他们和业务主管机关有过良好的合作，双方之间是有互信基础的。真正考验这部法律的是那些增量部分，目前还没有到来但即将要面对的。另外，公安机关新接手这项工作，他们在面对这项政治任务时具有较大的热情和积极性，转入常规以后如何继续开展工作也需要观察。同时，如何明晰业务主管机关的职责，是否需要一个兜底的业务主管机关来承接那些找不到业务主管机关的组织，境外法和其他法律之间如何协调，登记管理机关、业务主管机关和其他管理机关如外事管理机关之间如何协调，这些也都是问题。

4.志愿服务条例为规范志愿行动立法

2017年，《志愿服务条例》（简称志愿服务条例）由国务院颁布并于12月1日实施，是社会组织领域的另一个大事件。志愿服务条例填补了国家层面志愿服务立法的空白，更为重要的是，该法规使志愿服务由社会动员回归到慈善领域，彰显了志愿活动的本质特征。志愿活动的管理机关也划归到民政部门，与慈善的其他领域可以很好地结合。慈善有两个基本的表现形式：其一是物质的奉献，其二是服务的奉献。通常来讲，天主教传统上更强调身体力行为他人和邻人服务，参与到社区和团队的公共生活，从这个角度看，志愿服务与一般的慈善相比有别样的意义。在目前市场化甚嚣尘上，慈善组织把目光都盯向所谓的高净值人群，把精力放到公益创投、组建社会价值联盟的大背景下，志愿服务为普通人参与慈善活动提供了途径，也有助于“人人慈善”这一大目标的实现。因此人们有理由对志愿服务条例的实施有更多的期待。

志愿服务条例共六章44条，涉及志愿者和志愿组织、志愿活动的展开、政府对志愿活动的支持、法律责任等方面。具体来讲，其一，明确了志愿服务的管理体制和政府对志愿服务活动的支持措施。各级民政部门是志愿服务的主管部门，这样使社会组织、慈善事业、社区发展、志愿服务可以有效协同，实现社会发展和社会服务中资金和人员的有效协调。政府将志愿服务纳入国民经济社会发展规划、成立志愿服务的协调机制，并有购买服务和税收优惠等措施。企事业单位为志愿服务的开展提供便利，将志愿服务的开展纳入学校的教育体系。志愿服务信息体系的建立也为志愿服务的发展创造了条件。其二，明确了志愿服务和志愿服务组织的法律定位，为志愿服务的有效开展和回归社会创造了条件，志愿服务的行业组织和信息机制为志愿服务的自我协调和自我管理创造了条件。其三，为志愿服务的开展提供了一些指导措施。本法对志愿者的参与和培训、志愿服务的组织及开展、志愿服务过程中的风险控制等也提供了一些指导措施。

志愿服务条例虽然在一定程度填补了这一领域法律的空白，但受制于行政法规自身的特点，因此还存在粗疏和不尽如人意的地方。志愿者的权利义务、志愿组织的权利义务、志愿活动的有效协调机制等方面还存在一定的空缺。现代社会是一个高度组织化和专业化的社会，现代社会的发展并不排斥个人的慈善和志愿服务活动，但慈善和志愿服务活动需要有组织、有机制地去协调，只有更加规范专业化才能在现代社会中找到自己的位置和发挥作用。志愿服务条例颁布后，地方的相关立法已经提上了议事日程，期待地方性法规可以有更大的突破。

除了前述的法律制度，其他法律、规章也做了修改，为社会组织的发展创造了条件。2008年1月1日起，新的《企业所得税法》及其实施条例正式实施。该法明确规定符合条件的非营利组织的收入可以免税，首次确定了公益组织的认定标准，并将企业公益性捐赠税前扣除比例从原来的年度所得额的3%调整为年度利润的12%。同年12月31日，财政部、国家税务总局、民政部又颁发《关于公益性捐赠税前扣除有关问题的通知》，规定企业通过公益性社会团体或者县级以上人民政府及其部门用于公益事业的捐赠支出，在年度利润总额12%以内的部分，准予在计算应纳税所得额时扣除，且符合该通知规定的基金会、慈善组织等公益性社会团体，可按程序申请公益性捐赠税前扣除资格。

5.社会组织形成自主治理格局

在政府法律制度之外，社会组织也努力建立行业规范，实现社会的自主治理。2006年1月，中国扶贫基金会、中国青少年发展基金会、爱德基金会联合发起了中国NPO自律行动，由北京恩玖信息咨询中心执行，制定了《中国公益性NPO自律准则（草案）》及实施办法。中国NPO自律行动遵循自愿、自律、自救的原则，旨在通过建立自律准则，加强NPO行业的行为规范，提高社会公信力，促进我国NPO的健康发展。2008年4月，《中国公益性非营利组织自律准则》正式发布推广。

2008年11月1日，由中国红十字会“李连杰壹基金计划”发起的首届典范工程启动评选。该工程以专家评审与网上公开投票相结合的方式，最终评选出北京星星雨教育研究所、凉山彝族妇女儿童发展中心、北京地球村环境教育中心、北京富平职业技能发展学校、北京农家女文化发展中心、陕西妇女理论婚姻家庭研究会、天津市鹤童老年福利协会等七家公益慈善典范机构，并向每家机构颁发了100万元人民币的资助金，支持其项目或机构能力建设。此后，典范工程每年评选一次，旨在通过评选治理严谨、运营高效、财务透明、可持续发展以及有社会影响力的公益典范机构，倡导慈善公益组织要加强专业管理和制度规范，并为中国公益事业运作提供可资参照的经验。

2010年7月8日，由南都公益基金会等35家知名基金会联合发起的“基金会中心网”正式上线，其使命是“建立基金会行业信息披露平台，为行业提供能力建设服务，促进行业自律机制的形成和公信力的提升，建立良性的、透明的公益文化”。基金会中心网的筹备与成立，是中国慈善行业自律努力20年的一个结果，在中国基金会发展史上也是一个标志性事件。2012年8月29日，基金会中心网正式推出“中基透明指数FTI”，旨在为社会公众提供捐赠参考，从而促进基金会行业透明度和公信力的提升。

除这些大的平台之外，大量具有自律性和监督性的组织和平台也出现了，社会自主治理事业可以说是方兴未艾。