二 社会组织管理体制的改革

在社会组织发展的前30年中，管理体制几经变革，最终形成由单位内管理变为单位外管理、由分散管理变为集中登记与分散管理相结合的双重管理格局。这一体制适应了当时社会管理的现实，也与政府机关的管理能力相一致。双重管理体制运行了一段时间，问题也日渐突出，主要是新兴的社会领域无法找到业务主管，业务主管机关相互推诿，业务主管职责不明，政治责任和行政责任不分，因此双重管理制度在一定程度上成为当时制约社会组织发展的主要问题。在这一局面之下，改革双重管理制度成为社会组织领域改革和制度创新的关键：一些地方政府推出了备案制来化解双重管理登记时需要繁复条件的情况；有些地方政府探索在部分领域开展直接登记；北京市则确定了枢纽型社会组织，由枢纽型社会组织担任本领域的业务主管机关；民政部门也在自己管理的慈善和社会服务领域开始尝试直接登记。在本阶段，另外一只靴子终于落下，双重管理制度的改革由尝试转变为正式在法律和行政规章中有所体现，从地方和部门向更加宽广的领域扩展。

1.双重管理体制的新突破

2013年3月10日，《国务院机构改革和职能转变方案》（简称方案）发布。方案指出，“以职能转变为核心，继续简政放权、推进机构改革、完善制度机制、提高行政效能，加快完善社会主义市场经济体制，为全面建成小康社会提供制度保障”。其中国务院机构职能转变部分的第七项规定：“改革社会组织管理制度。加快形成政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制。逐步推进行业协会商会与行政机关脱钩，强化行业自律，使其真正成为提供服务、反映诉求、规范行为的主体。探索一业多会，引入竞争机制。重点培育、优先发展行业协会商会类、科技类、公益慈善类、城乡社区服务类社会组织。成立这些组织，直接向民政部门依法申请登记，不再需要业务主管机关审查同意。民政部门要依法加强登记生成和监督管理，切实履行责任。坚持积极引导发展、严格依法管理的原则，促进社会组织健康有序发展。完善相关法律法规，建立统一登记、各司其职、协调配合、分级负责、依法监管的社会组织管理体制，健全社会组织管理制度。推动社会组织完善内部治理结构。”明确提出公益慈善类等四大类公益组织可直接向民政部门依法申请登记，不再需要业务主管单位审查同意。其中，建立现代社会组织体制、强化行业自律、引入竞争机制、积极引导发展、完善内部治理为发展与指导社会组织指明了方向。

2015年7月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《行业协会商会与行政机关脱钩总体方案》，并发出通知，要求各地区各部门结合实际认真贯彻执行。文件规定：“坚持社会化、市场化改革方向。围绕使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用，改革传统的行政化管理方式，按照去行政化的要求，切断行政机关和行业协会商会之间的利益链条，建立新型管理体制和运行机制，促进和引导行业协会商会自主运行、有序竞争、优化发展。坚持法制化、非营利原则。加快行业协会商会法律制度建设，明确脱钩后的法律地位，实现依法规范运行。建立准入和退出机制，健全综合监管体系。各级政府要明确权力边界，实现权力责任统一、服务监管并重。按照非营利原则要求，规范行业协会商会服务行为，发挥对会员的行为引导、规则约束和权益维护作用。坚持服务发展、释放市场活力。提升行业协会商会专业化水平和能力，推动服务重心从政府转向企业、行业、市场。通过提供指导、咨询、信息等服务，更好地为企业、行业提供智力支撑，规范市场主体行为，引导企业健康有序发展，促进产业提质增效升级。”

具体的做法是：（一）机构分离，规范综合监管关系。取消行政机关（包括下属单位）与行业协会商会的主办、主管、联系和挂靠关系。行业协会商会依法直接登记和独立运行。鼓励行业协会商会优化整合，提高服务效率和水平。调整行业协会商会与其代管的事业单位的关系。行政机关或事业单位与行业协会商会合署办公的，逐步将机构、人员和资产分开，行政机关或事业单位不再承担行业协会商会职能。（二）职能分离，规范行政委托和职责分工关系。厘清行政机关与行业协会商会的职能。剥离行业协会商会现有的行政职能，法律法规另有规定的除外。行政机关对适合由行业协会商会承担的职能，制定清单目录，按程序移交行业协会商会承担，并制定监管措施、履行监管责任。（三）资产财务分离，规范财产关系。行业协会商会应执行民间非营利组织会计制度，单独建账、独立核算。（四）人员管理分离，规范用人关系。行业协会商会具有人事自主权，在人员管理上与原主办、主管、联系和挂靠单位脱钩，依法依规建立规范用人制度，逐步实行依章程自主选人用人。领导干部退（离）休后三年内一般不得到行业协会商会兼职。行业协会商会全面实行劳动合同制度，与工作人员签订劳动合同，依法保障工作人员合法权益。工作人员的工资，由行业协会商会按照国家有关法律、法规和政策确定。

这种改革在《慈善法》中也有所体现，《慈善法》取消了慈善组织的双重管理制度，而是采用直接登记制度，但考虑到慈善组织只是社会组织中的一个特殊类型，而不是独立的类别，慈善组织的登记需要按照自己的组织形式进行社会团体、生活服务机构、基金会的登记，这种形式是否可以有效实现改革双重管理制度的初衷，是有疑问的。另外根据笔者观察，双重管理的改革是有摇摆的，在某些领域，双重管理制度可能在强化，甚至变成了三重管理。对于智库这种类型，民政部发文，明确采用双重管理制度。

2.社会领域的国进民退

随着改革开放的深入，尤其是政府掌控能力的增强，改革开放的政策在进行着调整或者客观上出现了调整的效果。^[3]在社会组织领域也出现了一定程度上的国进民退。主要表现在：其一，一部分社会组织变成了参公单位，有些地方教育等领域的社会组织被转换为事业单位；其二，随着政府购买服务资金的加大，资金杠杆发挥的作用逐渐明显，政府资金往往投入有政府背景的社会组织或者干脆转移到本单位设立的社会组织，草根类型的社会组织的生存空间被挤压，支持维权和倡导维权的社会组织的生存空间被压缩；其三，支持政策如慈善风暴、“黄河善谷”等带来了公益“大跃进”，破坏了社会组织自主成长生态；其四，政府在某些特定的时机推出了统筹调配资源的决定，统一由官方背景的机构调配社会资源，虽然这只是个别现象，但这种做法应引起高度的关注。社会组织领域的这些现象和前述放松管制的现象一体两面，表示着在社会组织领域的管理思路在摇摆或者正在变革，面对着现时代和新问题，政策和策略的调整是必然的，但逆市场化、逆社会化的做法还需要警惕，在国家主义甚嚣尘上的今天，尤其需要充分的关注。