第二节　村镇土地利用存在的问题

当前中国城镇化和工业化进程正处于快速推进阶段。就村镇而言，这一时期区域产业构成中非农产业所占比重迅速上升，土地利用类型和结构，作为社会经济活动的载体和产业生存发展的物质基础，也日趋复杂多样。日益增长的商品交换和经济发展需求带来村镇产业的快速发展，并进一步促进新集镇的诞生以及原有建制镇经济规模、人口规模和用地规模的扩张。在长期累积的人口压力和区域经济增长的共同驱动下，村镇发展过度注重经济利益的提升，一定程度上忽视了社会效益和生态效益的实现，致使村镇土地利用逐步显现出同城市建设用地边界演替、交互错杂；内部结构失衡、布局不合理，集约化水平不高；承载了大量“三高一低”（高投入、高能耗、高污染、低效益）产业；管理制度不完善、产权不清等问题。

一、城市建设用地无序扩张，同村镇土地边界演替，呈现错综复杂的关系

城市边缘区是城市到乡村的过渡地带。依照城市土地利用功能分区的同心圆学说，这种过渡遵循距离衰减规律，使得边缘区的土地利用性质、利用强度依照从城市核心区向郊区农村，在空间结构和地理景观上逐渐过渡的特征而呈环带状分布。但现实中，中国城市型与农村型土地的边界犬牙交错，令村镇土地同城市建设用地在城市边缘区的土地利用形态上呈现出层次混乱、交替错杂的特征。

地形、土壤、河流、矿产等自然要素与人口、政策、交通、文化、产业等社会经济要素的空间可达性固然对这一现象具有一定解释力（顾朝林等，1995）。然而，更深层次的原因在于相互割裂的城乡二元规划管理机构缺乏对边缘区土地利用的整体统筹，导致城市建设用地盲目扩张，同村镇土地在布局、结构上的关系无序混乱，出现“农村包围城市，城市又包围农村”的局面。反过来，形态结构复杂的城市边缘区又进一步加重了行政管理的条块分割、权限模糊的问题，使得土地规划缺乏科学依据和长远打算，越权批地、乱建房屋、乱占耕地等现象屡见不鲜，造成土地资源严重浪费。这些现象不仅阻碍了村镇发展，更威胁到粮食安全（沈阳等，1999）。

首先，从村镇社会经济发展来看，建设用地同耕地、居住用地等其他用途土地混合零散布局，导致双方相互干扰，难以取得最优的经济、社会和生态效益，造成了村镇土地资源的粗放利用和浪费。对建设用地来说，周边其他用途土地的存在会限制村镇的产业扩张空间，难以推进大范围的基础设施建设，导致最佳生产规模及其带来的规模经济效益无法实现，使得村镇产业的生产成本上升，一定程度上失去特定产品生产的比较优势。另外，居住用地布局在建设用地周围，会受到周边工业生产排放带来的环境外部性影响，使得城市边缘区居民的生存质量受到损害。

其次，从粮食安全来看，城市边缘区建设用地无序扩张也对耕地资源造成了污染和损害。虽然一些城镇化理论认为工业化和城镇化进程可以通过降低人口出生率、提高土地集约化利用水平、提升土地生产力和劳动生产率等途径，有利于耕地保护和粮食安全目标的实现（Henderson，2003）。但在现实城镇化进程中，特别是对于中国这样正处于成熟城镇化阶段之前的快速城镇化、工业化发展时期的国家来说，粗放的城镇化和产业发展模式带来的城镇用地无序扩张被认为是导致耕地面积迅速减少的重要原因（Yang and Li，2000；Ding，2003）。受工业发展和经济增长的驱动，快速扩张的建设用地会大量挤占农用耕地，令村镇产业发展同保障耕地占有量和粮食产量的矛盾日益突出，粮食安全受到威胁（刘新卫等，2008）。

如表1-1所示，1997—2008年间中国建设用地占用耕地情况可划分为两个阶段。从建设用地占用耕地面积来看，总体上经历了一个先增加后减少的过程，在2004年达到最大值，为29.3×104 ha（万公顷）。而从建设用地占用耕地面积占当年减少耕地面积的比重来看，百分比数值在1997—2003年间不断加减少，之后快速上升，并于2007年突破50%，最终在2008年接近70%。当下中国耕地数量减少的主要途径有四种：建设占用耕地、生态退耕占用耕地、灾毁耕地和农业结构调整耕地。虽然当前建设用地占用耕地的绝对数量呈现下降趋势，但是由于生态退耕、灾害、农业结构调整等因素正以更快的速度减少对耕地的占用，因此建设用地扩张已经成为导致耕地面积减少的最主要原因。

表1-1　建设用地占用耕地情况（1997—2008年）

数据来源：中国国土资源统计年鉴（1998—2009年）。

区域粮食安全的保障需要充足且高质量的耕地作为基础，虽然目前的《土地管理法》中规定的“占用耕地补偿制度”在一定程度上可以保证耕地面积总量的动态平衡，但是通过“占补平衡”进行“复垦”的耕地往往存在土地质量和生产力低下的问题，表面上总量不变的耕地在生产力上出现下滑，使得耕地总量出现“隐性减少”。因此，欲从根本上解决耕地同村镇建设用地供需矛盾，需要彻底改变城市交错带村镇土地规划上出现的多头管理、缺乏规划统筹与协调等问题，通过土地再开发，在原有产业用地上进行产业调整，淘汰落后产能，引进经济效益、社会效益、生态效益等综合效益更高的新兴产业，实现产业结构的升级。

二、村镇土地结构失衡、布局不合理，集约利用水平低

虽然人多地少、人均资源占有量相对较少是我国的基本国情，但在快速城镇化进程以及传统城乡二元经济结构的背景下逐渐发展壮大的村镇产业用地却由于布局分散、结构无序而在一定程度上降低了村镇土地应发挥的经济、社会和生态效益，导致村镇土地集约利用水平不高、土地资源利用的低效浪费。

长期以来人们对于农村工业化虽逐渐突破了“就地取材”和“就地销售”的限制，但仍存在“就地办厂”的理解误区，“镇办企业办在镇，家庭工业办在家”几乎成为遍及全国的通用模式。这种“村村点火，处处冒烟”的生产和布局模式虽然促进中国在20年间快速走过工业化初级阶段，完成了资本的原始积累，但是由于绝大多数村镇产业缺乏统一的规划布局，多集中在地价便宜和交通便利的城镇边缘，使得产业在空间上分布零乱、各圈一方，呈现出分散、无序的特征（薛德升等，2001）。小规模、分散化的工业小区和工业厂房，使得土地利用布局支离破碎，“城不像城，村不像村”，既不利于农业生产、居民生活，也不利于村镇产业有序发展。

一方面，对于村镇产业用地来说，由于受到周边居住用地、林地、耕地等其他类型用地的限制而难以在交通、基础设施方面进行切实改善，导致所在企业难以获得更大的发展空间，单位面积土地产出远低于最优规模，资源消耗和污染排放高于最优规模，集约利用水平低下。另一方面，对于其他用途土地来说，土地布局结构的不协调、不合理大大增加了村镇内部针对工业和居民点进行生产、生活基础设施对应配套建设的难度，并且严重影响到医疗卫生、教育文化等社会服务行业正常辐射范围和服务功能的实现，居民生活质量难以得到保障。这同样影响到单位土地最大效益的实现，土地利用集约度随之下降。

党的十八大报告中指出，要“优化国土空间开发格局，按照人口资源环境相均衡、经济、社会与生态效益相统一的原则，控制开发强度，调整空间结构，实现生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀。”因此，土地再开发是解决村镇土地资源配置不合理问题的有效方法。以产业升级为理念的土地再开发在对村镇土地利用布局和结构进行调整的基础上，利用“腾笼换鸟”“筑巢引凤”等途径，在置换或升级粗放经营的传统产业的同时，引入并培育新兴产业。通过建设规划布局合理、基础设施完善的工业园区将小规模、分散的村镇产业进行集中整合，以解决“村村点火，处处冒烟”模式带来的生产规模不经济、配套服务和设施不完善、同居民点混杂相互干扰等问题，实现村镇土地资源配置合理化、村镇发展有序化。

三、村镇土地承载了大量高耗能、高污染产业，生态效益低下

工业化初期，东部沿海等地理位置和交通条件优越、历史文化基础较好的地区依托村镇经济发展公司经营，引进了以印染、电镀为代表的重污染行业，通过“三来一补”企业拉动经济增长。大部分“三来一补”企业规模较小，生产设备技术水平低，普遍缺乏污染物处理设施，致使废水、废气、废渣未经处理而大量向外排放，而企业“遍地开花”的分散布局又令污染影响范围和危害程度进一步扩大，严重影响到城市的环境质量，使得村镇土地利用的生态效益低下。

此外，近年来城市工业的迅速发展，一方面为城市核心区带来用地紧张、人口膨胀、环境恶化、供水不足和交通拥堵等问题，另一方面使得其在劳动力成本、土地价格以及税收方面的优势减弱。为了调整城市用地结构和工业布局、优化城市环境、降低成本、提升竞争力，一些位于城市核心区内的高耗能、高污染企业选择向城市边缘的村镇搬迁、疏散的调整措施，也为村镇带来了大量资源密集、污染密集型产业（顾朝林等，1995）。

综合上述两方面因素，中国村镇土地承载了大量高耗能、高污染、产品附加值较低的产业，具有碳排放多、循环经济不明显、污染物排放量大等诸多问题。2000—2008年间，中国村镇工业固体废弃物排放占全国的比例从57%上升到61%，废水COD排放量占全国的比例从53%上升到58%（杨天学等，2013）。村镇土地利用存在生态效益低下的问题，令所在地区的资源环境承载力面临巨大挑战。与此同时，用地蔓延式扩展、土地集约利用水平不高的村镇产业用地模式严重挤占了可持续用于经济、产业发展的土地空间，导致村镇面临建设用地告罄的困局。存量建设用地的急剧减少，为低能耗、低污染的新兴产业引入和传统产业集中升级转型制造了更大的困难。这也进一步固化了村镇土地所承载产业高耗能、高污染的特征，难以通过单纯地产业转移实现原有产业用地向资源节约和环境友好方向的转化。

通过上述分析可以看出，土地再开发是提升其所承载产业的层次和结构，减少污染排放和资源消耗量，从而提升村镇土地利用生态效益的重要途径。村镇土地再开发促进的产业转型并不是完全摒弃传统村镇产业，而是在其基础之上，通过高新技术引进以及原有产业链的转型和延伸，改善原有“三来一补”企业较为低端的生产工艺，在更小规模的产业用地上创造更大的经济效益和生态效益，实现产业升级。而通过产业置换和产业更新腾出的产业用地则可用于新兴产业的培育或转为其他功能建设用地，从根本上解决土地利用结构布局不合理的问题，提升村镇土地的生态效益。

四、村镇土地管理制度不完善，产权不清

中国农村建设用地集体制的确立始于1958年8月中共中央通过的《关于在农村建立人民公社问题的决议》，人民公社通过较为彻底的公有制，将原高级农业生产合作社土地以及允许农民自有的宅基地、自留地等土地全部收归人民公社所有。改革开放初期，村镇土地仍保持集体所有制的形式。之后为了适应经济高速发展的需求、满足各类投资项目对土地日益膨胀的需要、降低前期投资成本、提升办事效率，大量产业项目的落地利用当时较为宽松的政策环境和土地管理制度的缺陷，通过诸如“挂靠”“租赁”“拨用”等不规范形式使用农村集体建设用地。这种操作方式虽然在短期内解决了村镇产业起步和社会经济发展问题，但是由于土地所有权人和土地使用者不一致，带来了村镇土地所有权属不清的问题。

不完善的土地管理制度以及模糊不清的土地产权关系严重制约了村镇产业发展，使得一些村镇企业在现代化改制中陷入困局。首先，《中华人民共和国土地管理法》第63条规定农民集体所有的土地使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设[1]，这限制了村镇企业通过对土地出让实现村镇建设用地流转的可能。其次，《中华人民共和国担保法》第36条规定：“乡（镇）、村企业的土地使用权不得单独抵押。以乡（镇）、村企业的厂房等建筑物抵押的，其占用范围内的土地使用权同时抵押。”[2]这一条文虽未完全明确指出集体所有的土地不能抵押，但由于村镇企业的土地为集体所有，厂房却是企业自建，一旦出现不良贷款，对于银行来说处置较为困难。因此，即便村镇企业能够通过做大做强而拥有一定信用额度，仍旧会受到历史遗留的土地权属问题的限制而难以利用土地进行融资，很难为扩大生产规模创造可能。此外，2006年出台的《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》明确提出禁止通过“以租代征”的方式在集体所有的农用土地上进行非农生产。而大量村镇企业发展初期的建设用地是通过“以租代征”的方式获得的。这一规定的颁布明确指出了当前大量村镇企业用地权属的不合法性，令企业发展面临进退两难的境遇。

制度是土地开发过程中的关键因素。它一方面决定了产权归属，另一方面也定义了土地市场中产业用地的利用和流转的规则（Liu，2009）。因此，村镇产业需要借助土地再开发的契机，摆脱村镇土地制度的负累，推进产业用地从集体所有形式向国有形式的转换，一方面为村镇企业通过土地使用权抵押获得融资、扩大产能，更好地实现规模经济，提升村镇产业用地集约利用水平扫清障碍；另一方面令村镇产业土地使用权流转成为可能，有利于对原有产业用地上的落后工业产能进行淘汰和置换、对引入的新兴产业进行合理配置，从而提升村镇建设用地的生态效益，实现村镇产业发展的循环经济模式，以期达到借助土地再开发实现产业升级和结构调整的目的。