第三节　村镇土地再开发的必要性

从第二节可以看出，在中国城镇化和工业化的快速发展、村镇非农建设用地迅速扩张的背景下，粗放的产业经营模式和土地利用方式已经无法满足产业可持续发展的需求。村镇保有的大量布局不合理、利用效率低下、资源消耗大、污染排放多的产业用地，使得我国面临更加严峻的资源环境约束和更加尖锐的人地矛盾，不利于城镇化、工业化进程的持续推进，亟需启动以产业升级为目标的土地再开发，通过转变社会经济发展方式，缓解资源环境压力。

本节将从生态效益、社会效益、经济效益三方面对推进村镇土地再开发的必要性进行阐述。

一、应对资源环境约束，提升村镇土地利用的生态效益

长期以来，中国村镇地区依靠廉价的土地资源和粗放消耗自然资源作为增长点，不仅使得经济增长的后劲不足，而且带来了土地和自然资源短缺、生态系统破坏、环境污染等一系列不良后果。《中国21世纪初可持续发展行动纲要》中指出：“我国21世纪初可持续发展的总体目标是可持续发展能力不断增强，经济结构调整取得显著成效，人口总量得到有效控制，生态环境明显改善，资源利用率显著提高，促进人与自然的和谐，推动整个社会走上生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路。”从资源环境的视角看，村镇土地再开发过程就是践行可持续发展战略，改变原有“高投入，高消耗，高污染”的生产模式。通过对村镇产业和村镇土地进行重新配置，充分、集约化、永续利用土地资源，从而有效应对经济增长和产业发展面临的资源环境约束，在提升资源利用效率的基础上减少污染的排放，提升村镇土地利用生态效益（闵师林，2006）。

具体来说，村镇土地再开发可以通过促进产业升级和引导产业合理布局两条途径提升土地利用的生态效益。从产业结构来看，村镇土地再开发通过引导产业升级转变经济增长方式，促进土地利用从粗放型转变为集约型，有利于形成资源高效循环利用、污染物低排放甚至零排放的经济增长方式和土地利用模式，从而解决村镇土地利用存在的集约利用度不高和生态效益低下等问题。从土地布局和利用结构来看，村镇土地再开发从空间尺度上对土地承载的社会经济活动进行优化配置，以期改变原有村镇企业“村村点火，处处冒烟”的生产模式，消除分散布局、小规模生产、技术落后带来的土地资源的浪费和对周边环境的污染。

二、缓解人地矛盾，提升村镇土地利用的社会效益

相对于中国日益扩大的人口规模来说，土地资源的供给能力是刚性的、有限的。人地关系越紧张的地区，土地的稀缺性就越强，产业用地扩张带来的人口数量增加与耕地数量减少的总量性矛盾以及人口与土地资源配置的结构性矛盾越尖锐，对土地再开发的需求就越迫切。

在村镇产业发展过程中，由于对土地资源的规划缺失，规划理念不合理、不科学，导致掠夺性开发土地、建设用地盲目扩张现象较为普遍，土地利用粗放及其造成的土地资源浪费等问题十分突出。再加上中国人多地少的基本国情，令原本存在的人地矛盾进一步恶化，亟需通过村镇土地再开发进程缓解人地矛盾，提升村镇土地利用的社会效益。城市的精明增长理论强调土地开发的重点应放在存量建设用地上，尽量减少增量开发，以防盲目、无序的空间扩张（McCauley，2013；Ali，2014）。而村镇土地再开发正是对精明增长理论的实践，通过对用地结构和用地布局进行调整，即从空间上协调各种不同的土地利用方式，协调土地需求和土地供给（闵师林，2006），从而在一定程度上消除村镇土地资源配置不合理带来的人地矛盾。

首先，村镇土地再开发通过产业升级使得村镇产业在有限的土地上获得更大、更持久的回报；通过产业用地布局和结构的优化，盘活存量建设用地，减少产业用地对耕地的占用，保障基本农田总量，从而缓解人口规模增长同耕地数量减少的总量性矛盾。其次，土地再开发引导小规模、分散化、粗放经营的村镇产业进行产业升级和产业用地置换，以期较为彻底地解决村镇企业同居民点、商业用地混杂且互相干扰的问题，同时将再开发过程中腾出的产业用地用于建设能够改善居民生活空间的基础设施、公共服务设施、公园绿地等，使得人口与土地资源配置之间的结构性矛盾得到缓解。因此，对于缓解产业粗放经营和土地不集约利用带来的人地矛盾、提升村镇土地利用地的社会效益来说，进行村镇土地再开发十分必要。

三、促进产业结构调整升级，提升村镇土地利用的经济效益

产业结构的调整，在土地利用领域表现为土地利用关系和结构的调整（江曼琦，2001）。村镇土地再开发可以通过用地规模集中、空间调整、功能置换、配套提升等方式，推动原有用地上的产业的升级和转移，通过产业置换、技术升级等途径提升产品附加值，促进产业结构从粗放经营的传统型向循环经营的高新技术型转变。

在产业升级方面，通过土地再开发对存量建设用地进行整理，集中整合“村村点火，处处冒烟”的村镇企业，形成配套设施完善、生产技术先进、污染排放处理水平较高的工业园区，实现生产的规模效益。并通过在产业集群中引入新兴产业延长产业链，提升产业集群的产业层次和生产附加值，增加土地利用的经济效益。

在产业置换方面，根据阿隆索的地租模型，在土地资源配置过程中，出价最高的竞租者会获得对应的城市土地。从而令城市土地利用结构受到级差地租的作用，不同附加值的产业在城市空间中有序分布（Alonso，1964）。土地再开发可借助市场机制，充分发挥土地的级差效应，对原本布局混乱、结构失衡的村镇土地资源进行帕累托最优的配置，使得生产粗放、附加值低的传统产业通过竞租过程让位于碳排放少、循环经济显著、附加价值高的新兴产业，由此实现同一土地上的产业置换和产业结构升级，从而达成提升土地利用经济效益的目标。

四、实现土地利用综合效益最大化，推动城镇化、工业化进程高质量发展

无论从中国人口和资源禀赋等基本国情，还是从当下村镇产业粗放的生产经营模式带来资源浪费、环境污染等总量性和结构性人地矛盾问题来看，我国城镇化和工业化进程的持续高质量推进都面临着严峻的社会、经济以及环境挑战。这决定了未来的城镇化和工业化发展不能走粗放低效、高排放、高污染的发展老路，必须通过土地再开发合理配置村镇用地，最大化村镇土地利用综合效益。

同时，当下经济全球化与知识经济等时代背景提供的便利也为我国产业升级以及土地再开发创造了难得的契机。经济全球化带来的先进交通、通信技术对区域间时空距离的压缩，令生产要素和经济活动得以在较大范围内流动和布局，有利于形成覆盖广泛的市场和经济网络，为产业结构和用地结构调整创造机会，为村镇经济实力和辐射范围的扩张注入动力。同时，知识经济带来信息生产和技术创新，促进土地的再开发和集约利用，推动产业升级和结构调整，使得技术密集、循环型工业取代劳动密集、高污染的工业，城镇化与工业化逐渐摆脱生态破坏、环境污染的困扰，单位土地产出效益得到提升，污染排放量得到控制成为可能。

综上，为改变中国工业化初期以来技术水平和产业层次较低、土地初次开发较为粗放的现状，缓解由此而产生的尖锐资源环境矛盾和人地矛盾，推进低能耗、低污染、可循环的新兴产业对传统落后产能的替代置换，实现产业结构调整和升级，有必要推动新一轮土地优化配置以充分挖掘土地潜力，通过土地再开发获取最佳社会、经济和生态效益，为中国高速健康的城镇化和工业化进程注入活力。