第四节　村镇土地再开发研究的新视角：产业升级

一、村镇土地再开发的研究视角

土地再开发是区域发展到一定阶段、形成一定规模之后，随着外部政治、经济、文化环境和内生技术更新、产业升级等因素的变化，土地供需结构发生转变，使得土地开发内容和利用形式也发生显著变化的过程（闵师林，2006）。村镇土地再开发涉及城市与乡村二元结构背景下的人口、社会经济、环境、产业等诸多方面，具有综合性、复杂性的特征。对其研究也可从人口迁移、城市更新、生态环境、产业升级等不同视角展开。

（一）人口迁移视角

研究城镇化、郊区化、逆城市化、再城市化等进程中人口流动驱动的村镇土地再开发进程。如城镇化进程中，人口大规模向城镇集中促使城市规模扩张推动村镇土地向城市建设用地的开发转化；郊区化趋势下，中心城区人口向外围城市边缘区疏散，带动工业、办公业、服务业转移及郊区村镇土地开发和集约利用；逆城市化进程中，大城市人口向小城镇和乡村回流引发村镇土地布局、利用结构及用途转化；再城市化背景下，人口再度向高度城镇化的中心城市流动，城乡联系加强促使村镇土地利用深层次转变。

（二）城市更新视角

城市更新是在全球化、市场化、信息化等时代背景下，以城市外部空间快速扩张及内部空间结构调整为重要表征的城市空间重构过程（黄晓燕，曹小曙，2011）。城市更新视角下村镇土地再开发是通过对作为城市政治、经济、文化活动载体的土地进行优化配置，改造城市空间结构、改良物质环境，从而实现城市整体形象的提升。

（三）资源环境视角

资源环境保障程度直接影响着城镇化、工业化进程的速度和质量，资源环境保障程度高则国安，反之国家城镇化、工业化的质量将受到威胁（方创琳，2009）。不同于城市生态系统，村镇地域范围往往包含农业、林业、工业、商业及服务业等更多的土地利用类型，因此从资源环境的视角入手研究如何通过村镇土地再开发优化三次产业空间布局和土地利用结构，改善城乡生态环境，实现土地集约利用，以更好地应对全球性的资源短缺和环境污染同样是村镇土地再开发的切入点之一。

（四）产业升级视角

产业是推进区域发展的核心动力，土地是承载村镇产业的空间基础。土地综合效益需要以土地所承载产业的社会、经济、生态价值作为衡量。但是，目前中国村镇产业发展具有生产经营粗放、规模效益不显著、碳排放量较大、循环经济不明显等特点，导致产业发展存在综合效益不高的问题，使产业升级和结构调整存在迫切需求。而村镇土地再开发可以通过明确村镇产业用地权属，优化土地的利用结构和布局、产业用地低碳环保、提升产业用地利用效率以及引入资源消耗少、环境污染小的新兴产业等途径，实现产业的更新置换、结构调整、布局优化和产能提升，推动村镇产业调整升级，为村镇创造新的就业岗位，给村镇的可持续发展注入动力。

从产业升级的角度考虑土地再开发的模式和技术不仅可以将人口迁移、城市更新、资源环境等视角通过产业发展与村镇发展的互动联系起来，而且对于缓解当下快速城镇化和工业化进程背景下中国发展面临的严峻的资源环境约束，引导村镇根据自身资源环境承载力条件、要素禀赋和比较优势，改造提升传统产业，大力培育低能耗、低污染、可循环的战略性新兴产业，优化产业空间布局和土地利用结构，实现土地的再开发和集约利用具有重要实践意义。因此，有必要从产业升级的视角对村镇土地再开发的内部机制和实现技术进行深入分析，为全面提升生态环境以及人居环境质量，探索城镇化、工业化、信息化和农业现代化等现代化建设道路，构建资源节约和环境友好型社会提供指导。

二、从产业升级视研究村镇土地再开发的独特性

产业发展与区域发展是相互依赖、彼此促进的共生共利关系。产业是区域发展的动力，没有产业，城市就丧失了增长源泉；区域是产业发展的载体，没有城市，产业发展就会缺少落地的空间基础和平台。因此，抓住产业升级也就是抓住了村镇社会经济发展的核心，从这一视角切入探究其与村镇土地再开发的关系具有以下独特性和优越性。

（一）系统增强区域经济发展活力，实现产业和村镇融合发展

2013年的十八届三中全会曾明确指出：“要完善城镇化健康发展的体制机制，坚持走中国特色新型城镇化道路，推动大中小城市和小城镇协调发展、产业和城镇融合发展，促进城镇化和新农村建设协调推进。”可见，产业和城镇融合发展已成为中国未来城镇发展的主导方向。作为国家最基本经济社会单元，村镇普遍存在产业结构单一、同区域整体发展脱节、缺乏优势产业作为支撑、综合基础设施薄弱、产业集聚能力不强等产城分离问题。而通过产业转型升级推动的村镇土地再开发抓住了推动村镇经济的核心驱动力，通过产业用地空间置换等工作，引入当地具有比较优势的新兴产业，带动产业结构提升，进而激发对配套生产性服务业和消费性服务业的需求，借助产业发展的辐射带动作用令村镇基础设施和综合服务设施得到完善、就业结构更加合理、同周边城镇社会经济联系日益密切，系统增强村镇经济发展活力，以产促城，最终实现产业与村镇在结构、功能和空间层面的融合。

（二）实现村镇产业和村镇土地可持续发展

从资源禀赋来看，虽然我国自然资源总量较大、种类比较丰富，但由于人口众多，中国人均水、土地、矿产资源占有量紧缺，实际上属于“资源小国”。中国快速城镇化和工业化进程不仅加剧了这种资源供需矛盾，同时也令生态环境面临前所未有的威胁。以煤炭为主的能源结构和以第二产业为主的经济结构是温室气体和污染物排放的重要原因，而高投入、高消耗、高排放、低效益特征明显的粗放外延式产业发展模式令可持续发展的推进制造更大的环境压力[3]。因此，欲从根本上解决资源耗竭和环境污染问题，需从产业入手，转变发展方式，调整产业结构，实现产业升级。根据城镇资源环境承载力、要素禀赋和比较优势，改造提升传统产业，大力培育低能耗、低污染、可循环的战略性新兴产业，优化产业空间布局和土地利用结构，实现村镇产业与土地的可持续发展。

（三）提升土地利用集约度

根据《国务院关于促进节约集约用地的通知》，“我国人多地少，耕地资源稀缺，又处于工业化、城镇化快速发展时期，建设用地供需矛盾十分突出。要求为未来社会经济发展留有余地，切实保护耕地，需要大力促进节约集约用地，走出一条建设占地少、利用效率高的符合中国国情的土地利用新道路。”[4]文中针对村镇产业发展过程中出现的布局分散、生产规模有限、生产模式粗放等问题，着重强调了稳步推进农村集体建设用地节约集约利用的紧迫性和重要性。而从产业升级的视角对村镇土地再开发问题进行认识和研究，对于淘汰村镇土地承载的落后产能，切实转变用地观念，转变经济发展模式，着力内涵挖潜，通过产业用地的科学规划和置换引入新兴产业，优化产业结构，提升单位土地取得的社会、经济和生态效益，将节约集约利用土地落在实处。

（四）实现以人为核心的新型城镇化

产业是城市发展的核心驱动力。城镇特别是小城镇要根据自身比较优势和资源禀赋，增强创新能力，强化城镇间专业化分工协作，提升产业层次和结构，发展各具特色的产业体系，淘汰村镇原有的高耗能、高污染、低效益的落后产能，通过战略性新兴产业的引入和培育挖掘存量土地的内涵和潜力，实现土地的集约利用的经济效益和生态效益。同时，村镇产业的转型与发展也通过乘数效应带动生产、生活型服务业发展，为村庄和小城镇创造更多就业机会，为农业转移人口就地城镇化打下坚实的基础，为推动以人为核心的新型城镇化进程注入动力。

三、以产业升级为途径实现村镇土地再开发的实例

以产业升级作为途径实现村镇土地再开发，在国内一些地区，如重庆以及广东省的广州、佛山、东莞等都已经有所实践。这些地区的案例针对各自社会背景、经济增长特点和产业发展方式设计不同制度、政策，通过土地优化、土地调控和土地配置淘汰落后产能、引入新兴产业实现产业发展的低碳环保和循环经济模式。

重庆的“地票”制度针对农村建设用地流转过程引致的生产力布局混乱、产业间缺乏协同和关联、集约和规模化经营难以实现、要素浪费和环境污染等问题，通过制度创新对体制内城乡建设用地资源进行高效的动态最优配置，实现对土地及其承载产业的结构性调整，从而提升资源配置和利用效率（程世勇，2010）。

广东省的“三旧改造”项目的推出基于改变改革开放之初以廉价的劳动力和大规模增量土地资源为依托形成的粗放外向型珠三角经济发展模式。为解决这种高投入、高消耗、高排放、难循环的模式带来的产业粗放经营、土地利用效率低下、土地资源供求矛盾日益突出、基础设施薄弱、环境恶化等问题；努力协调人地关系、耕地同建设用地的关系，以缓解经济增长和产业发展同资源环境的矛盾，“三旧改造”将总体目标定位为盘活和释放存量土地，拉动经济持续增长，引导土地高效配置，促进城市产业转型和结构调整，推动城市功能更新和城市形象提升，切实改善城乡人均环境，全面实现城市的可持续发展[5]。具体来说，“三旧改造”通过有序推进和有效引导旧城镇、旧村庄、旧厂房所在的土地进行布局、结构和用途的转换，统筹保障发展和保护资源，大力推进节约集约用地，从“增量”转为“存量”再开发，盘活存量土地，促进空间资源整合和空间结构优化，实现产业的升级和置换，从而提升产业结构层次和土地集约利用水平，引导人口、产业、公共设施等要素集聚，贯彻落实科学发展观，切实改善城乡人居环境和推进社会主义新农村建设，确保社会经济又好又快发展。

可见，对于中国改革开放以来为快速推进工业化和城镇化进程而实行的以资源消耗和环境污染为代价的发展模式及其带来的产业发展潜力不足、资源环境约束严厉、人地矛盾等问题来说，根据各地区不同的社会背景和资源环境特点有针对性地开展土地再开发以调整提升产业结构，从而实现土地利用综合效益的最大化是十分必要的。因此，需要在透彻理解现有土地再开发理论和国内外经验的基础上，深入探究产业升级视角下的淘汰落后产能、引入新兴产业、减少碳排放、实现循环经济的村镇土地优化、置换、调控和配置等再开发技术，设计出一套具有科学性和实践性的政策制度机制及用地优化支持系统，为更好地实现产业升级和村镇土地再开发提供指导。